Testimonio de gestión en la política sobre drogas 2021-2022

En agosto del 2021 recibí la propuesta para asumir la presidencia ejecutiva de la Comisión Nacional para el Desarrollo y una Vida sin Drogas, DEVIDA. No la acepté pues era un paciente en remisión y todavía no me sentía fuerte. Meses después, se volvió a repetir la propuesta y con otra actitud y fortaleza la asumí, con la idea de poner en práctica la experiencia de 30 años trabajando alrededor de las Políticas de Drogas en América Latina.

En este tiempo, he conseguido conocer las más diversas experiencias sobre las políticas que funcionan y las que no, tanto en América Latina como en otras partes del mundo en materia de políticas sobre Drogas y Narcotráfico. Asumí en noviembre del 2021 para batallar no solo por más recursos ante el MEF, sino por algo de atención de mi jefe en la PCM y del presidente. Fueron 13 meses intensos, en medio de un gobierno permanentemente jaqueado, pero que también era muy mediocre en su visión estratégica del país, desde la cabeza, salvo en algunos viceministerios, como los de Justicia, Cultura y MINAM, con los que creamos el Mecanismo para proteger Defensores Ambientales.

El último 13 de diciembre, fui cesado por el nuevo gobierno. En mi caso, fueron donde la nueva presidenta con el infundio que yo apoyaba las marchas cocaleras contra el gobierno de Dina Boluarte. Nada más falso, en ninguna circunstancia tuve capacidad ni facultades para intervenir. Ni la política de erradicación se detuvo, ni los intentos de promover el Pacto Social Ciudadano como contraprestación por la reducción voluntaria de coca.

A partir de ello considero necesario poner en blanco y negro tres cosas: (i) el escenario del narcotráfico en América del Sur, (ii) la descripción de mi gestión a cargo de DEVIDA; y III), la prognosis que tengo del país de cara al futuro y amenazas que se ciernen sobre la Amazonía, las políticas públicas sobre seguridad y drogas, y la responsabilidad de los países donde se consume cocaína.

El escenario del narcotráfico post pandemia

El narcotráfico en el mundo ha mutado de modo irreversible y poco previsible, no pudiendo ser desplazado de la Amazonía sudamericana por las economías agrarias legales. Por el contrario, el tráfico ilícito de drogas (TID), junto a monocultivos, actividad forestal y minera ilegal, se ha introducido en el desarrollo de la actividad agraria en la Alta Amazonía peruana. Además, tenemos al sistema financiero en condiciones que ni la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) ni el Poder Judicial están en capacidad de rastrear. El narcotráfico también influye sobre el mundo del comercio de exportaciones, la política local, etc. El desarrollo de la actividad de la coca/cocaína a escala local se presenta en medio del potenciamiento de un conjunto de economías ilícitas en los espacios amazónicos (oro, madera, flora y fauna, personas), que fluyen consistentemente hacia los mercados norteamericanos y europeos, y en menor medida a los asiáticos. A escala global, el mercado internacional de la cocaína se mantiene estable cuando no creciente.

La demanda internacional por drogas de distinto origen (naturales como la cocaína, la marihuana o la heroína; sintéticas como el fentatol, la metadona y el éxtasis) y composición (pasta base, clorhidrato de cocaína) sigue en aumento: la pandemia mantiene un enorme segmento de la población mundial, medicalizada formal o ilícitamente por diversas sustancias con capacidades psicoactivas. Entre ellas, la cocaína procedente de América del Sur: 21 millones de usuarios a nivel global (6.5 millones en EE. UU, 4.5 millones en Europa Occidental, y 4 millones en Brasil) que están subordinados a una oferta ilegal que les vende un producto ilegal a precios exorbitantes.

Como consecuencia de los enormes esfuerzos que realizan las policías del mundo, estas capturan aproximadamente 1,400 de las 1,980 toneladas métricas de clorhidrato de cocaína que se producen cada año en los Andes sudamericanos. Podría parecer un éxito rotundo, pero la lógica respuesta comercial de las grandes corporaciones internacionales de traficantes, es volver a multiplicar las 500 toneladas de cocaína que llegan a destino, en otras 1900 toneladas de la misma sustancia, pero de menor “pureza”.

Una de las consecuencias del período pandemia sobre el narcotráfico, se refiere a la oferta de la materia prima, se calculan en 234,000 has de coca en América del Sur. La agresiva migración de los cultivos de coca hacia la llanura amazónica, es más evidente en Colombia y Perú. Nuestro país ha pasado de 61,000 a 81,000 has de coca entre el 2020 y el 2021 en las 14 cuencas amazónicas principales. Muchas comunidades nativas y con ellas pueblos indígenas amazónicos como los Katataibo, los Awajún, los Yanesha, los Nomatsiguenga, sufren las consecuencias de la penetración de una economía ilegal y violenta en su espacio de vida, ven el incremento de pistas ilegales de aterrizaje (más de 500), el asesinato de sus líderes, lo que llama a la preocupación nacional e internacional. Los cultivos se vienen expandiendo de forma evidente en la hoya amazónica: este promedio de 234,000 has sometidas al cultivo intensivo y uso de agro químicos (Colombia, 150,000; Perú, 60,000; Bolivia, 25,000), se convierten en un factor de deterioro de la biodiversidad y la cobertura forestal. Lo que no se entiende en ninguno de los países es que al mantenerse incólumes las condiciones asimétricas en las que produce el productor cocalero para el narcotráfico, las acciones de erradicación no son sostenibles, sino que se convierten en un motor que impulsa la tala y el desbosque, la agresión contra los Pueblos Indígenas y la inserción de una economía ilícita en un espacio comunitario ancestral. Actualmente en el Perú hay 14 cuencas cocaleras, y se produce una migración de la cultura extractiva cocalera del VRAEM hacia otras zonas en el Trapecio Amazónico, el territorio Awajún en Amazonas, y el Bajo Huallaga.

Los dos años de pandemia dejaron a un país económicamente en retroceso respecto de la época del “boom” minero; un evidente cansancio presupuestal luego de asumir los costos de la pandemia y una crisis política acumulada e irresuelta por la incapacidad de las clases dirigentes en el Congreso y en el Ejecutivo, desde hace ya siete años (PPK, Vizcarra, Merino, Sagasti, Castillo y ahora Boluarte). Ni tiempo, ni recursos para ver el tema de narcotráfico.

Lamentablemente, el Estado peruano es muy débil y ausente en los territorios amazónicos, donde pulula el TID. Ni los técnicos del MEF entienden la necesidad de incrementar el presupuesto corriente para el trabajo de la Policía y las FF. AA. ni estas están muy comprometidas en hacer las cosas más eficientemente. Pero tampoco el Congreso ha asumido la tarea de evitar la infiltración del TID en la política, o de visibilizar el rol de los Pueblos Indígenas en la defensa de sus derechos colectivos sobre el bosque. Varias autoridades locales y regionales recientemente electas, tienen grandes sospechas de estar vinculados a intereses muy oscuros.

La denominada lucha contra el narcotráfico ha dejado de tener interés prioritario a nivel político: se ha subordinado al tratamiento de otros ilícitos ambientales, tiene cada vez menos recursos, y DEVIDA tiene una débil capacidad de articulación institucional: como ejemplo, en más de 10 meses, nunca pude despachar con el Premier Aníbal Torres este complicado tema, pese a mis pedidos para discutir el tema con mi superior jerárquico. Mucho menos con el presidente.

Debo señalar que en el año y dos meses que asumí la Presidencia Ejecutiva de DEVIDA, fui recibido en tres oportunidades por el presidente Castillo, una para presentarme, otra en el Gabinete para contestar algunas preguntas puntuales, y una última, compartimos viaje en helicóptero, pero no pude tener la oportunidad de captar su atención: su gobierno no entendió, ni se interesó en asumir estratégicamente este problema (y al mismo tiempo oportunidad de replantear la posición peruana en el mundo).

Pero tampoco la cooperación internacional se compró el pleito y el reto que significa el tráfico de cocaína desde el Perú. Salvo la generosa voluntad de la Unión Europea para invertir 4 millones de euros para impulsar un Plan Piloto del Pacto Social Ciudadano para lograr la erradicación voluntaria de coca en el VRAEM, ni las relaciones con los EE. UU. ni las cooperaciones bilaterales individuales fueron muy fructíferas.

El mayor desbalance político y presupuestal que tiene la Política de Drogas en el Perú, corresponde al Programa Presupuestal de Control de Oferta que maneja DEVIDA: el Estado peruano pone 92 millones de soles anuales, de ellos 87 millones son para el CORAH y los EE. UU ponen US$ 8 millones para la erradicación de cultivos de coca. Los otros siete millones de soles son para apoyar al resto de instituciones: Aduanas, FF. AA, Policía, UIF, SUNAD, Ministerio Público y Poder Judicial. Insisto, si la erradicación no es realizada de manera coordinada, focalizada y sostenible con acciones de Desarrollo Alternativo, esta no sirve y se convierte en un motor para el aumento de la deforestación.

La gestión, el Desarrolo Alternativo Integral y Sostenible y el Pacto Social Ciudadano

DEVIDA es la entidad encargada de articular la implementación de la Política Nacional de Control de Drogas al 2030 (PNCD), por parte de todos los sectores y niveles de gobierno. No obstante, debemos constatar que además de desconocimiento, existe un severo desinterés en implementar la PNCD particularmente en sectores claves como son Educación, Salud y Justicia, para enfrentar el problema del TID. Ni que decir de los municipios. DEVIDA tiene un problema estructural y de origen: dependemos de la PCM, cuando debiéramos tener una relación directa con el presidente de la República. Al no tener rango ministerial, se limita la capacidad de seguimiento y monitoreo a las acciones normales que debieran hacer, por ejemplo, Salud y Educación en términos de atención o de políticas de prevención intensas. Mi impacto sobre los sectores, dependía del interés que le diera el Premier, que en nuestro caso no pasó de un discurso en Samugari (VRAEM) en presencia del presidente Castillo, donde mencionó el Pacto Social Ciudadano a propuesta nuestra. Pero en el resto de meses, estuvo renuente siquiera a discutir las políticas sobre Drogas: un ejemplo fue la propuesta que el mismo Premier Torres nos encargó para recuperar el mercado de la coca legal, en medio del conflicto con los cocaleros cuzqueños. Elaboramos una propuesta de ley para presentarla al Congreso, que consistía en la liquidación de ENACO y el impulso a un mercado legal nacional, bajo la regulación de una Superintendencia. Nunca la vio ni la hizo suya por temor a la reacción social.

Aproximadamente, manejamos un presupuesto anual de 250/270 millones de soles para implementar 3 Programas Presupuestales: GIECOD (control de oferta), 92 millones; PIRDAIS (desarrollo alternativo), 110 millones y PTCD (prevención y tratamiento), 5 millones). Tenemos 8 oficinas zonales distribuidas en la Selva Alta del país.

La forma de trabajo de DEVIDA es la acción directa, aproximadamente el 60% de los recursos ordinarios los ejecutamos nosotros a través de nuestras actividades en el campo (asistencia técnica, equipamiento menor, asociatividad o gestión comunal) en 8 Zonas Estratégicas de Intervención. El otro 40% de los recursos presupuestales se destinan a transferencias financieras a gobiernos regionales y municipios, a través de actividades o proyectos de Inversión. Lo lógico es hacer esas transferencias a cambio de acciones que redunden en el cumplimiento de objetivos, metas e indicadores de la PNCD, pero lamentablemente en el territorio los alcaldes piensan en DEVIDA como un reemplazo del ausente Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego.

La parte filosófica del asunto

Desde el inicio de la gestión observamos el problema de la insuficiencia de recursos destinados a atender el problema global del narcotráfico (este moviliza aproximadamente US$ 150,000 millones anuales). Hay que anotar que manteniéndose en alza la demanda internacional de cocaína, resulta prácticamente imposible lograr resultados tangibles con productos alternativos como el café y cacao cuyos precios y estándares internacionales están sujetos al libre mercado. Mientras la cocaína multiplica su valor en el mercado ilegal, el comercio legal de productos provenientes de la Amazonía sufre las consecuencias de la aplicación de estándares ambientales, económicos, comerciales y de calidad, que impactan sobre la economía campesina.

Hay otro tipo de problema de concepción presupuestal que perjudica las acciones del Estado peruano en su conjunto. La comunidad internacional piensa que el Perú es un país de renta media en vía de ingresar a la OCDE, por tanto, reduce su cooperación financiera, o la limita a la asistencia técnica. Por ejemplo, la Unión Europea diluye su apoyo al temas en el marco de la lucha contra los delitos ambientales y EEUU los hace depender de la erradicación de coca; ninguna de las condicionalidades ayuda: los recursos de la cooperación deben tener un canal de aplicación que los autorice DEVIDA: esto jamás ocurre en el caso de la cooperación norteamericana.

Por el lado interno, el Ministerio de Economía asigna desde el mes de junio de cada año los recursos a los sectores del Estado (la famosa fotografía que luego es objeto de una relativa discusión técnica). Desde hace años, el MEF considera que DEVIDA no puede demostrar cómo la forma en que gastamos nuestros recursos impacta sobre la Política Nacional 2030 y la reducción del fenómeno del narcotráfico. En el pasado, DEVIDA ha entregado sus recursos sin pedir nada a cambio, por lo menos para mostrar como el recurso otorgado reduce la dependencia al narcotráfico. Los alcaldes y gobernadores ven a DEVIDA como una fuente de recursos sin considerar el destino de los mismos. Por ello el MEF sanciona a la institución reduciendo sus presupuestos.

Una interdicción antidrogas a medias

Es una acción compleja cuyo gasto corriente no está debidamente considerado en el Presupuesto. Así, ni las naves de la Marina, ni los aviones ni equipos de la Fuerza Aérea, y mucho menos en las dependencias policiales, pueden incrementar sus niveles de vigilancia e inspección, por deficiencia de recursos para movilizar equipos. Suelen solicitar recursos a DEVIDA, cuando ellos deben hacerlo con los suyos. Mas del 90% de los recursos de Control de La Oferta se van a la erradicación de la coca, con fondos nuestros y de EE.UU.

El CORAH es una institución que requiere un mayor nivel de control; nos costó mucho un problema con ellos por su poca voluntad para rendir cuentas. Por otro lado, la DINANDRO es una unidad corriente con escaso personal y limitados recursos técnicos para operar en los diversos centros neurálgicos, como es la Selva Central, la frontera con Colombia y Brasil, y los accesos al VRAEM. Se decomisa un promedio de 60 TM de cocaína, de las más de 600 que se producirían anualmente en el Perú. No es mucho.

El desarrollo de la Amazonía

La propuesta que trajimos a la gestión viene de los debates sobre Cambio Climático, y los problemas evidenciados con la agresión del TID a la Amazonía planteada en el período de la pandemia. Frente a la disminución de la cooperación había que retomarla con un enfoque desde el Sur: si quieres mejorar tu aporte al Cambio Climático, ayuda económica y comercialmente a proteger la Amazonía.

En relación al Desarrollo Alternativo, se trata de una práctica que tiene 30 años de existencia en los Andes sudamericanos. En este tiempo, se ha logrado apoyar a varios miles de familias de la Selva Alta, con distintos resultados, con importantes emprendimientos alrededor de la cadena de valor del cacao y del café principalmente; DEVIDA apoya fuertemente la asociatividad -quizá en exceso- para sostener las cadenas de valor generadas. Sin embargo, al no haberse detenido la cadena ilícita de la coca/cocaína, resultan difícilmente sostenibles en el tiempo, cuando las dificultades y barreras comerciales, aduaneras, administrativas aplicables le perjudican de sobremanera. La gran apuesta que estábamos emprendiendo era catapultar nuestra demanda por mayor y mejor desarrollo alternativo integral y sostenible, el reto es transformarlo de un mero instrumento económico a un factor de mitigación del cambio climático y protector de los Pueblos Indígenas y de la biodiversidad amazónica. Dispusimos fondos ayudando en la protección policial para terminar la titulación de Unipacuyacu en Puerto Inca, y Katungo Quimpiri, entre Junín y Cusco.

La agenda Internacional

Recompusimos el frente diplomático del Perú en materia de Drogas. Retomamos una relación deteriorada con el sistema de Naciones Unidas y su rol en el monitoreo de cultivos de coca, a partir de una conversación con los representantes de UNODC en Lima y Viena. Luego, mantuvimos una relación permanente y nutrida con los distintos estamentos de EE. UU. desde la Embajadora Keena, hasta USAID e INL, a quienes explicamos -en Lima y en Washington- conceptos esenciales como la erradicación focalizada y sostenible y el pacto social ciudadano. Lamentamos notablemente que no se haya recompuesto la interdicción aérea con oportunidad, ya que sigue siendo una tarea pendiente a cargo de ambos países.

Participamos activamente en espacios diplomáticos específicos como la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidad (CND) en marzo, la UE en Bruselas, y las sesiones de la CICAD y CELAC, en la búsqueda de aceptación sobre nuestro concepto del pacto social ciudadano para reducir la coca de forma pacífica. Como anécdota, el premier Torres desconocedor de la importancia del componente internacional que ejercía DEVIDA en materia de drogas, no quería que yo viajara a Washington, luego de una conversación muy crispada me retiré listo para renunciar y en camino a casa vi la publicación de la norma que autorizaba el viaje de trabajo en la que me reuní con representantes del Departamento de Estado, USAID y la Oficina de Drogas de la Casa Blanca.

A diferencia de ofertas electorales como las de Gustavo Petro en Colombia para revisar las Políticas de Drogas en general, creímos nosotros que era mejor hacer lo que es realista; total han pasado tres sesiones especiales de las Naciones Unidas (UNGASS) en el 2003, .2008 y 2014 y no se produjeron cambios al sistema de control. Por ello pensamos primero ponernos de acuerdo con los países amazónicos (Lula, Petro, Arce, Castillo), para revisar el Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible, y la Responsabilidad Compartida para planear una revisión concreta de los términos de intercambio a propósito del TID y el Cambio Climático.

Palabras finales

¿Lamentamos la salida abrupta? Si, pues teníamos vocación de hacer cambios estratégicos en la gestión de la Política sobre Drogas si nos lo permitían: (i) negociar y obtener un presupuesto mucho mayor, (ii) implementar el Programa de Inversión Pública en el VRAEM para resolver el problema de las 108 obras no concluidas; (iii) ampliar la cooperación internacional sobre una revisión del principio de responsabilidad compartida. Precisamente, porque estábamos claros en que se trataba -el de Castillo- de un gobierno extremadamente débil, con poco, poquísimo conocimiento de la gestión y con problemas de corrupción, nos esforzamos por realizar una gestión correcta, transparente, efectiva de nuestros recursos, para no generar problemas.

En los diversos “frentes” políticos y administrativos en los que debíamos operar, tuvimos que hacerlo solos, apoyando frecuentemente a la PCM, a los congresistas y diversas autoridades que necesitaban llegar al territorio o nuestra opinión en procesos de conflicto social (Monzón, VRAEM, Cusco y Puno). En los 13 meses, no tuvimos el apoyo político del gobierno para conducir los cambios necesarios para hacer más efectiva la Política Nacional: ni tema de liquidación de ENACO, ni el debate del presupuesto, ni las acciones internacionales que ejecutamos. Sin embargo, desamarramos el problema administrativo con UNODC, resolvimos el problema del guano para los agricultores, terminamos las modificaciones al ROF interno, la implementación de la Política, las políticas de erradicación focalizada y sostenible. Por ello, un agradecimiento a todos los colegas del equipo de DEVIDA.

Es mi segunda experiencia en la misma institución, una de cuatro meses con Ollanta Humala y ahora, un año y un mes, con Pedro Castillo. Insuficiente. Ambos, supuestamente de izquierda reformista. Ambos, contaron con el apoyo de la sociedad rural de la Selva Alta. Ambos, traicionaron sus ofertas electorales.