Opinión

La urgencia de relanzar la descentralización

2022-08-02
Por José Carlos Vera Cubas

Especialista en gestión educativa y desarrollo territorial. Ex Director General de Gestión Educativa Descentralizada.

coverFoto: Luisenrrique Becerra/Noticias SER

En tiempos de crisis política, polarización e incertidumbre económica, quienes más afectados se ven son quienes históricamente han tenido más dificultades para acceder a servicios públicos de calidad para satisfacer sus necesidades, desarrollar sus potencialidades y progresar. En un país tan diverso y desigual como el nuestro, las brechas y vulnerabilidades están directamente relacionadas con la complejidad territorial y la capacidad estatal para organizar y proveer servicios públicos que respondan a esa complejidad con pertinencia. ¿Qué rol ha jugado la descentralización para hacerle frente a este enorme desafío, a 20 años de implementación?

Recordando, la Ley de Bases de Descentralización, aprobó en el 2002 un proceso gradual y por etapas (que se aceleró irresponsablemente con el “shock descentralista” del segundo gobierno aprista) para transferir competencias y funciones del gobierno nacional a un nivel intermedio, gobiernos regionales, que debía actuar como bisagra y correa transmisora entre la política nacional y la local, equilibrando oportunidades de desarrollo.

Es evidente que no se ha cumplido con el propósito de la reforma y esto se debe a múltiples factores, principalmente políticos porque lo que se comparte es poder, así como también institucionales y territoriales, aquí los que considero más relevantes:

  1. Débil definición e implementación de rectorías nacionales y responsabilidades de los gobiernos regionales: a los ministerios les cuesta demasiado (nos sigue costando en Educación) asumir una rectoría más habilitadora y menos implementadora y terminan compitiendo con las instancias y programas regionales y locales, produciendo un sistema de gestión más desconcentrado que descentralizado. Los gobiernos regionales, a pesar de haber recibido la mayor parte de competencias transferidas, terminan reproduciendo la fragmentación sectorial y administrando decisiones nacionales en sus territorios.
  2. El diseño organizacional de los gobiernos regionales partió de instancias pre-existentes (CTAR y direcciones regionales sectoriales) con personal, cultura organizacional y procedimientos previos a la descentralización, que no se reformaron (salvo contadas excepciones) para adaptarse y asumir una nueva lógica de gobierno del territorio. Tenemos capacidades institucionales precarias y recurso humano con alta rotación en los niveles descentralizados. No se alcanza aún, a pesar de esfuerzos importantes, los niveles de desempeño esperados para ejercer plenamente roles de gobierno y gestión territorial.
  3. No se generaron incentivos para la integración regional y el referéndum para la conformación de macrorregiones del 2005 fue un fracaso. Hoy tenemos 26 gobiernos regionales elegidos por voto popular sobre la base de departamentos, llegando al caso extremo del territorio del departamento de Lima, donde conviven 3 gobiernos regionales: gobierno regional de Lima Región, Municipalidad Metropolitana de Lima con régimen especial y competencias de gobierno regional, y el gobierno regional de El Callao en la Provincia Constitucional. Ingobernable.
  4. Ausencia de avance en descentralización fiscal para que los gobiernos regionales puedan recaudar y para hacer más predictiva y eficiente su planificación de inversiones. Esto sumado a la excesiva rigidez y fragmentación de los sistemas administrativos del Estado, enfocados en control e insumos, lo que incentiva también mecanismos perversos para saltar los procedimientos y generar más corrupción.

Una reforma descentralista, teniendo al ciudadano en el centro de las políticas, no sólo como “usuario” de servicios, sino como sujeto de derechos y productor/transformador de su espacio, tendría que relanzarse urgentemente con enfoques prioritarios y medidas concretas para su implementación:

  1. Rectorías nacionales habilitadoras que definan políticas y marcos normativos flexibles, multisectoriales y con estándares de calidad no negociables, para transferir efectivamente a los gobiernos descentralizados y sus instancias de gestión, las decisiones, los recursos y la capacidad para planificar, organizar, localizar y prestar servicios integrales con calidad en territorios y escalas diversas. Los modelos de gobernanza colaborativa que permitan tomar decisiones de manera participativa, representativa y pertinente.
  2. Aprobar un “shock de intervenciones concentradas y sostenidas” empezando en los 100 distritos más vulnerables del país, con recursos y liderazgo de autoridades regionales y locales, asistencia técnica permanente, información nominalizada y metas e indicadores concretos que involucren a distintos sectores, a los tres niveles de gobierno, a las empresas privadas y sociedad civil.
  3. Necesitamos un esquema de gobernanza colaborativa territorial que tenga como prioridad el desarrollo infantil temprano y la no violencia contra la mujer, la seguridad alimentaria, acceso y trayectoria educativa, acceso y calidad en el primer nivel de atención en salud, agua, saneamiento, gestión de riesgo de desastres y lucha contra economías ilegales, narcotráfico y corrupción.
  4. Superar el relacionamiento intergubernamental entendido como espacios de diálogo tipo GORES Ejecutivos o comisiones intergubernamentales, necesarias en su momento para coordinar, canalizar demandas y generar compromisos, pero sin mayor impacto en decisiones entre niveles de gobierno sobre política nacional, regional o local. Los esquemas y plataformas de gobernanza colaborativa multinivel, superan la coordinación y articulación como fin en sí mismo.}
  5. Generar incentivos que fortalezcan los mecanismos de asociacionismo e integración territorial para la planificación, ordenamiento y gobierno del territorio: Gestión de Cuencas, mancomunidades regionales y municipales, unidades de gestión territorial intermedia, conglomerados de asentamientos urbanos y rurales, de centros poblados, entre otros.
  6. La aprobación de la política nacional de ordenamiento territorial, en proceso de elaboración desde la PCM, es un instrumento importante para la planificación territorial sostenible, cuestionando los actuales enfoques, herramientas y metodologías de la planificación, zonificación y el diseño urbano y territorial, hacia modelos más acordes con nuestra realidad, multifuncionales, multiescalares.
  7. Urgente descentralización fiscal para que los gobiernos regionales recauden y planifiquen mejor sus inversiones y recursos, establezcan alianzas público privadas, acuerdos gobierno a gobierno (G2G), oficina de gestión de proyectos (PMO), etc. Todo esto acompañado de evaluación permanente de resultados, mucho control concurrente y posterior para asegurar gestión eficiente de recursos y prevenir y sancionar corrupción. Tolerancia cero.

Muy poco de esto se mencionó en el discurso de 28 de Julio. Mientras las crisis simultáneas generadas por los políticos se esfuerzan por llenarnos de incertidumbre y desconfianza, hay muchísimas experiencias innovadoras de gestores públicos territoriales que vienen empujando procesos locales con liderazgo y conocimiento, aprendamos de ellas y ellos, la descentralización es una reforma que se come de a poquitos y de abajo hacia arriba. Es posible.