Opinión

¿Es la zonificación un instrumento de planificación útil para la gestión de las ciudades peruanas?

2022-07-22
Por Jessica Pineda Zumarán

Investigadora en política urbana y planificación de ciudades. Doctora (PhD) en Planificación y Gestión Ambiental (Reino Unido). Docente en la Unidad de Posgrado FAU-UNSA e investigadora en URBESLAB.

coverFoto: Andina

En los últimos años, es frecuente escuchar sobre conflictos por el uso del suelo urbano, peri-urbano y extra-urbano en muchas ciudades del país. Comúnmente, estos surgen entre las inversiones inmobiliarias y de infraestructura de iniciativa pública y privada, y las comunidades que habitan o pretenden conservar los lugares donde estas se proponen desarrollar. Los casos del Valle de Lurín en Lima, la campiña en Arequipa, el aeropuerto de Chinchero en Cusco, entre otros, son algunos ejemplos. A esto se suma un crecimiento constante de la inversión privada en la última década, tal y como muestra el aumento sostenido del número de licencias de edificación residencial y comercial otorgadas anualmente en el país, que ha pasado de 8,915 en 2010 a 12,167 en 2019 (INEI, 2022). Aunque, idealmente, la zonificación es el instrumento de planificación urbana capaz de mediar entre estos conflictos, en el Perú no está cumpliendo con este propósito. Esta situación lleva a preguntarse sobre la utilidad de la zonificación para lidiar con los conflictos por el uso del suelo, pues es el instrumento fundamental del sistema de planificación peruano.

En primer lugar, es necesario entender qué es la zonificación. Actualmente se define como el instrumento regulatorio de planificación urbana por excelencia, que es usado para controlar el desarrollo urbano, enmarcar los derechos de edificación en una propiedad y limitar el ejercicio de estos derechos (Bäing y Webb, 2020). En una economía de mercado, la zonificación se convierte en un instrumento clave para la estabilidad jurídica y legal de las inversiones públicas y privadas, afianzando el desarrollo urbano formal y es fundamental para un balance entre los derechos individuales y colectivos sobre el espacio urbano. Todos estos son atributos deseables para una gestión urbana que aspira a crear ciudades seguras, saludables y dignas. Sin embargo, la zonificación se vuelve perjudicial cuando lleva al extremo sus regulaciones o cuando distorsiona sus fines, lo que genera: la estabilización de las bajas densidades, la conservación y/o alza del valor de la propiedad, la maximización de las rentas en áreas comerciales y de servicios y la generación de lugares poco accesibles a las minorías y grupos de menor poder adquisitivo (Talen, 2012). Todo esto afecta negativamente la equidad social, la justicia ambiental y la vida urbana en general.

Lo señalado anteriormente puede ser observado en muchas ciudades peruanas, particularmente en los sectores que son considerados exclusivos o que se destinan a atraer inversiones privadas de alta calidad. Entonces, bajo esta perspectiva, la zonificación ha dejado de cumplir con su propósito fundamental de dar estabilidad legal y balancear los derechos individuales y colectivos. A esta distorsión de sus fines, se suman tres incoherencias conceptuales que contribuyen a la inadecuación de la zonificación como el instrumento base de la planificación urbana peruana. Sorprendentemente, estas han sido pasadas por alto por el marco político y legal que rige la planificación en nuestro país.

La primera está relacionada con la poca comprensión de cómo se habitan losl lugares producidos por el proceso de urbanización llamado informal. Muchos de estos lugares se construyen al margen de los parámetros urbanos y edificatorios vigentes. Una de sus características fundamentales es su multi-funcionalidad y multi-temporalidad, que responde a la necesidad de usar la propiedad como recurso para enfrentar difíciles condiciones de vida. Por el contrario, la zonificación en el Peru mayormente propone la homogeneidad de los usos del suelo, permitiendo ciertos usos mixtos, pero sin reconocer la multi-temporalidad.

La segunda se refiere a la concepción de la ciudad como un espacio donde solo existen edificaciones e infraestructura, por lo tanto, como un espacio conformado solo por usos urbanos y urbanizables. Esta concepción base de la zonificación peruana omite reconocer que en la ciudad también existen espacios naturales como ríos, lagos, bosques, lomas, mares, etc., que están dentro o en la periferia de la ciudad, que tienen usos no urbanos y no urbanizables. A pesar de la retórica sobre la sustentabilidad ambiental que ostentan los documentos de política urbana y de planificación, sus directivas no consideran usos no urbanos ni no urbanizables y peor aún, no plantean mecanismos para la conservación y protección de estos espacios, aunque si abundan los mecanismos para la generación de suelo urbano y urbanizable.

Finalmente, la tercera incoherencia se relaciona con la manera como se materializan los parámetros urbanos propuestos por la zonificación peruana en el espacio construido, particularmente a nivel de la calle. Aparte de ser solo propicios para ciertas áreas altamente densificadas de las metrópolis peruanas y no para ciudades medianas o pequeñas, ya que maximizan la cantidad de suelo que puede ser ocupado horizontal y verticalmente en un predio, estos parámetros urbanos no consideran las formas y tamaños de edificios y los patrones urbanos de las habilitaciones resultantes de su aplicación, que están lejos de tener cualidades aceptables de diseño urbano y arquitectónico. En conjunto, estos están lejos de configurar interrelaciones espaciales y formales adecuadas entre edificios, espacios públicos y espacios privados.

En resumen, la zonificación es un instrumento útil para la gestión de las ciudades peruanas, siempre y cuando tenga el poder real de regular el desarrollo urbano y busque balancear los derechos individuales y colectivos sobre la ciudad. Pero, si se le otorga fines diferentes, puede resultar muy dañina. Queda entonces repensar la manera cómo concebimos y hacemos zonificación para que pueda responder de manera más pertinente a la naturaleza de las ciudades peruanas. Para esto, las discusiones y propuestas desde la academia, los gremios profesionales y los colectivos ciudadanos tendrían la capacidad de influenciar al círculo político para revisar profundamente las bases teóricas y conceptuales no solo de la zonificación sino también del sistema de planificación peruano.

REFERENCIAS

  • Bäing, S., y Webb, B. (2020). Planning Through Zoning: a literature review. Londres: Royal Town Planning Institute.
  • Espinoza, A. y Fort, R. (2020). Mapeo y tipologia de la expansion urbana en el Perú. Lima: GRADE.
  • Instituto Nacional de Estadística e Informatica (10 de julio, 2022). Licencias de Edificacion otorgadas por la municipalidad [Fichero de datos]. Recuperado de https://systems.inei.gob.pe/SIRTOD/app/consulta
  • Talen, E. (2012). City rules. How regulations affect urban form (First edit). Washington: Island Press.