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Una publicación de la asociación SER

Cooperación internacional: ¿La receta adecuada para el fortalecimiento de la acción pública?

Foto:  © Luisenrrique Becerra / Noticias SER

El Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma (PNAE QW) ha dado mucho de qué hablar en los medios desde que fuera implementado en el 2012, debido a los casos de intoxicación en los niños y niñas que ingerían los alimentos que el programa provee y también por la composición nutricional de los alimentos,  promoviendo la crítica al mismo. Asimismo, se han realizado investigaciones en relación a la cobertura del programa. Sin embargo, hasta el momento no se ha analizado Qali Warma desde el vínculo con el actor internacional, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el cual a través de la provisión de cocinas, genera otros productos para el programa social.

Este servicio del PNUD se desarrolla en el marco del proyecto denominado “Fortalecimiento a las
capacidades al Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma”. En base a este proyecto, nos
planteamos dos preguntas que permiten comprender el modus operandis de una antigua relación entre
el Estado peruano y la cooperación internacional. La primera pregunta que surge es por qué el Estado
necesita fortalecerse. Para dar respuesta a ello, es necesario entender el contexto en que nace Qali
Warma . Antes existía el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, más conocido como PRONAA, el
cual pretendía combatir el hambre en el Perú; sin embargo, cerró debido a una deficiente canasta
alimentaria, niveles altos de subcobertura (66%) y filtración (46%) de los usuarios/as, a múltiples
procesos de reorganización fallida y porque el PRONAA fue utilizado como espacios de dádivas
clientelares en campañas políticas.

Es el año 2011 cuando el gobierno de Ollanta Humala decide institucionalizar la política social, que se
crea el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), se evalúan los programas sociales existentes
y se decide extinguir el PRONAA y se lanza el PNAE QW pero en esta oportunidad, enfocado a
garantizar la Ley general de educación, que determina que el proceso de formación debe estar
acompañado por un servicio alimentario de calidad. Dado el antecedente a Qali Warma, el aparato
estatal recurre a una serie de estrategias para evitar el fracaso del nuevo programa social, siendo una
de ellas convocar a la cooperación internacional para que participe en diversos procesos de su gestión.
Frente a ello, la otra pregunta planteada es por qué necesitamos que sea la cooperación internacional
quien fortalezca a Qali Warma. Para ello, en la gestión pública se comprende el rol desempeñado por la
cooperación internacional como el ofertante de instrumentos que el Estado no posee y necesita para la
gestión, ya sea en materia de recursos, procesos y capacidades. Líneas atrás mencionamos que el
PNUD proveía cocinas a las instalaciones educativas.

A la par de la compra de cocinas, se identifican 3 tipos de instrumentos que justifican la participación de la cooperación en la gestión pública. El primerinstrumento es el convenio marco entre el programa Qali Warma y el PNUD, que establece lascondiciones de la cooperación y atiende a un reconocimiento estatal hacia la experiencia y trayectoria del organismo internacional en materia de alimentación escolar. El segundo instrumento, se basa en la
compra e implementación de las cocinas tecnológicas aportadas por el PNUD, las cuales no solo representan una compra tercerizada por el Estado, sino un ahorro de recursos tanto en tiempo debido a los procesos burocráticos que hubiese llevado la adquisición por el Estado, como en capital humano especializado para capacitar a los actores locales y articular diversas instituciones involucradas (direcciones regionales de salud y de educación y los comités de alimentación escolar), el cual conforma el tercer instrumento.

Estos instrumentos también visibilizan las limitaciones de la capacidad estatal para autogestionar los
recursos institucionales debido a que hay una voluntad política y tecnocrática por recurrir a la
cooperación internacional, asimismo, esta recurrencia es para una provisión de un “sistema modelo extranjero” que se considera mejor para implementarlo indoors. El modelo de construcción de una cocina moderna y tecnológica creada por diferentes organismos internacionales es considerado el modelo necesario a diseñar e implementar en el programa social. Esta lógica genera que el aparato estatal delegue procesos de gestión, y no invierta en procesos de aprendizaje para la autogestión.

La cooperación internacional es quien provee de servicios al Estado debido a la brecha de las capacidades
estatales que evidencian las limitaciones para diseñar e implementar el programa social. De esta forma,
se perpetúa la intervención de la cooperación internacional en la gestión pública justificada en proyectos
orientados al “fortalecimiento de capacidades estatales”. Dicho fortalecimiento termina otorgando
funciones estatales al actor internacional, que impiden que las capacidades del Estado se fortalezcan
independientes a la presencia de un actor externo.

Así como se ha demostrado la fortaleza y el aporte de la cooperación internacional a la gestión pública,
los instrumentos previamente descritos también señalan nuevos formatos de una relación que decanta
en la transferencia de procesos del aparato estatal al actor internacional y ello puede convertirse en la
huella de un camino que tiene como norte la dependencia a la presencia de la cooperación internacional
en la acción pública. En este sentido, es importante cuestionarnos las dinámicas de cooperación
internacional en la actualidad, sobre todo en relación a la idea de desarrollo que se construye en la
gestión pública y las capacidades estatales.

 

Antonella Tucto forma parte de Plataforma Comadres, espacio que busca posicionar el trabajo de las mujeres en el análisis de la política nacional e internacional.