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Una publicación de la asociación SER
Abogado y politólogo, integrante del comité editorial de Noticias SER

Bicameralismo: ¿perjudicial o superfluo?

La presentación por parte del gobierno del proyecto de ley de reforma constitucional que plantea la instauración del bicameralismo, ha dado fuerza a parlamentarios de diferentes partidos políticos, constitucionalistas, organizaciones civiles vinculadas al quehacer electoral y analistas políticos en general, que llevan insistiendo desde hace varios años en la necesidad de restaurar el Senado.

Así, el debate ha pasado a analizar las mejores fórmulas para la determinación de las jurisdicciones y los mecanismos para la elección de los futuros senadores y diputados, ya que aparentemente la etapa de revisar la pertinencia o no del bicameralismo es un asunto superado.

Sin embargo, el dilema sobre la adopción del unicameralismo o el bicameralismo es uno de los temas más debatidos en los estudios constitucionales y en la ciencia política. Por tanto, antes que dar por sentadas las bondades del bicameralismo, es necesario demostrar que no sólo constituye la mejor alternativa, sino que traerá beneficios – o en todo caso, evitará perjuicios mayores – y resolverá las dificultades que atraviesa el Parlamento unicameral.

Ello no ha ocurrido hasta el momento, ya que los argumentos presentados se sustentan más en hipótesis y opiniones que en evidencias. Así, los impulsores de un parlamento bicameral señalan que la existencia de una cámara de senadores garantiza una etapa de reflexión y revisión en la aprobación de las leyes, lo que permitirá bloquear ciertas propuestas imprudentes. De esta manera se contará con una legislación de mejor calidad y el Congreso gozará de mayor legitimidad entre la población. No obstante, también es válido afirmar que una cámara adicional actúa como una instancia de veto, privilegiando el statu quo frente a las opciones de cambio y llevándonos al inmovilismo.

En un trabajo presentado en LASA 2017, el politólogo Charles D. Kenney va más allá de los argumentos anteriores y realiza un ejercicio comparativo entre el unicameralismo y el bicameralismo en América Latina, recordándonos en primer lugar que de los 20 países que conforman esta región, 10 tienen una sola cámara (entre los que se encuentran Perú, Costa Rica, Venezuela y Ecuador) y la otra mitad tiene dos (Argentina, Bolivia, Uruguay, Chile, entre otros).

A fin de medir y comparar las ventajas y desventajas de ambos modelos, Kenney utiliza tres variables de análisis (representación, estabilidad y calidad de la política legislativa, y calidad y estabilidad de la democracia), estableciendo una serie de indicadores en base a cifras publicadas por el Latinobarómetro, el Banco Mundial, Transparencia Internacional, World Justice Project y Freedom House. Los resultados de este ejercicio ponen en cuestión las opiniones esgrimidas sobre la superioridad de un modelo en relación al otro.

En primer lugar se presentan los indicadores de la variable representación.

Bicameralidad

Como se ve, en el caso de la representación, los promedios de los indicadores son prácticamente los mismos lo que indica que los ciudadanos latinoamericanos se sienten bien o mal representados por su clase política, exista o no exista un Senado.

A continuación se muestran los resultados de la variable estabilidad y política legislativa.

Bicameralidad

En esta segunda variable tampoco se observa una diferencia significativa en los promedios y, al igual que en el caso anterior, un Congreso bicameral o unicameral no parece ser un factor determinante para el éxito o no de las políticas públicas.

La siguiente tabla recoge los indicadores de la variable calidad y estabilidad de la democracia.

Bicameralidad

Al igual que las dos primeras variables, la similitud de los promedios entre países con y sin Senado muestra que la estructura del Congreso no constituye un elemento relevante en términos de vigencia del sistema democrático.

Al comparar las cifras expuestas, Kenney concluye que ninguno de los dos modelos parece funcionar mejor o peor que el otro; y si bien algunos indicadores presentan un rendimiento ligeramente superior en los países bicamerales, en ningún caso la diferencia es relevante y aún en esos supuestos tampoco queda claro que el mejor resultado se deba a la existencia de dos cámaras.

Un debate serio exige que la clase política y los especialistas presenten argumentos basados en la evidencia que vayan más allá de la opinión o las creencias personales. Y en el caso particular de los partidarios del bicameralismo, tienen la tarea de demostrar que una reforma de este tipo repercutirá efectivamente en favor del país y no ocurrirá aquello que hace más de dos siglos sostenía el Abate Sieyés a propósito de la existencia de una segunda cámara: si discrepa de la primera es perjudicial, si coincide es superflua.