Judicialización de la planificación y gestión urbana en América Latina

Además de los planes, los agentes inmobiliarios formales e informales, los gobiernos locales o el mercado ¿Quiénes son los otros agentes que configuran y reconfiguran permanentemente las características físicas de las ciudades latinoamericanas? ¿Lo pensaste? Los jueces y los juzgados.

No es un fenómeno nuevo, pero sí un hecho al que la academia latinoamericana recién le está prestando atención. Se trata de un fenómeno que se ha venido a llamar “judicialización de la planificación y la gestión urbana”. Este fenómeno se destaca porque es el papel de la acción judicial, es decir de jueces y juzgados al interior de las ciudades y sus áreas de influencia, el agente que está decidiendo sobre las características y condiciones de acceso al suelo, de aprovechamiento del vuelo, de las restricciones o permisividades, de la expansión urbana, de la ocupación de la tierra, Etc. Tiene relación con la falta de instrumentos actualizados y coherentes de planificación, con la reducida capacidad de los gobiernos locales para implementar planes o procedimientos urbanísticos, pero también con los ineficientes espacios de participación y reducida gobernanza.

Tomando en cuenta lo indicado, el texto siguiente quiere poner en evidencia, algunas referencias de este fenómeno en la región. Miembros de Urbes Lab, estamos trabajando con investigadores de varios países del subcontinente (Argentina, Chile, Bolivia y Perú) y en todos los casos recogimos muestras de esta práctica. Por ejemplo, en Argentina, cuyo sistema de planificación es altamente fragmentado y tiene una amplia variedad de herramientas y diferentes planes urbanos municipales implementados a través de ordenanzas ad-hoc; la judicialización se materializa a través de decisiones de jueces sobre la configuración urbana, por ejemplo, resalta el caso paranense donde algunos inversores inmobiliarios han construido en plena costanera del río un barrio cerrado y un gran muro en reemplazo de un malecón rivereño. Para impedir esta construcción, los ciudadanos recurrieron a la justicia, sin embargo, los tribunales viabilizaron los permisos de construcción fundada en la propiedad privada.

Chile resalta porque tiene un sistema de planificación jerárquico y centralizado, con un enfoque predominantemente urbano que a través de planes reguladores metropolitanos y municipales se encargan de asignar derechos de desarrollo, sin embargo, en la actualidad puede el sector privado, a través de instancias ministeriales (gobierno central) y juzgados solicitar cambios de uso de suelo de rural a urbano, dejando intervenir al gobierno central y al poder judicial en las competencias locales. Por ejemplo, en Viña del Mar, la Corte Suprema se ha convertido en la última etapa de aprobación de evaluaciones ambientales o de permisos de edificación, gestionados a través de estos puentes administrativos que determinados actores ponen en marcha cuando lo requieren.

En Bolivia cuya debilidad institucional alrededor de lo urbano es significante, resaltan casos de cambio de usos de suelo por determinación judicial. En este país el registro de propiedad de suelo rural corresponde con el Instituto de Reforma Agraria y el registro de la tierra urbana corresponde con las oficinas de Derechos Reales (DD.RR.). Sin embargo, en los bordes urbanos de La Paz, por ejemplo, muchos propietarios de suelo rural acuden a DD.RR. para registrar sus parcelas, logrando su objetivo sin ningún requisito urbanístico espacial previo. Este hecho convertiría legalmente y de facto el suelo rural en urbano. Esta condición es aprovechada por los propietarios para fraccionar las parcelas con base en planos de loteamiento irregular y luego solicitar la inscripción y registro en oficinas de catastro urbano. Si esta solicitud es negada, las alcaldías y sus funcionarios son denunciados por vías administrativas y luego vías judiciales hasta el amparo constitucional, arguyendo vulneración de derechos de disfrute de la propiedad y en algunos casos demandas penales por incumplimiento de deberes. Los funcionarios de los gobiernos locales están obligados a reconocer el registro y por tanto el nuevo uso.

En Perú, cuyo sistema de planificación es también fragmentado y el Estado tiene muchas dificultades para responder efectivamente a las necesidades y controlar los procesos de urbanización informal, tiene también escenarios de judicialización. Resalta el caso de Arequipa, cuya situación de suelo de vivienda informal es alto. El año 2016 se elaboró el nuevo Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM) cuya disposición cuestionable (probablemente resultado de actos de corrupción) fue el cambio de uso de suelo agrícola a urbano de la zona la Campiña, paisaje que aún se preserva en medio de la urbanización acelerada de Arequipa. Ante la aprobación de este plan, una serie de empresas inmobiliarias y otros actores relacionados, desarrollaron varias iniciativas de construcción de viviendas y amenidades; sin embargo, la fiscalía de medio ambiente del poder judicial suspendió la aprobación del PDM, precisamente por incentivar la ocupación de “La campiña” y poner en cuestión la seguridad alimentaria de la zona. Pero, los inversores inmobiliarios y las autoridades municipales interesadas en este cambio de uso han cuestionado la decisión y afirman que la demanda de vivienda nueva es alta y el poder judicial está impidiendo la respuesta. Por esta razón habría fuga de inversores, no se puede responder formalmente a la demanda, y decenas de lotizadores informales aprovecharían la suspensión y ocupan clandestinamente La Campiña.

Los cuatro casos expuestos tienen diferentes características, tres respaldan iniciativas particulares fundadas en el respeto a la propiedad privada y una procura preservar el interés colectivo impidiendo la ocupación de un sector agrícola; pero, más allá de los fines, se puede observar el poder de las instancias judiciales para definir un orden territorial aparentemente más afín al mercado. Este fenómeno parece ser una característica más de los procesos de urbanización los países del sur de América Latina, escenario donde se registra un aumento de las demandas judiciales alrededor de este tema.