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Una publicación de la asociación SER
Abogado y especialista en gestión municipal

35 años de municipalismo

Transcurridos 35 años del proceso descentralista iniciado a finales de los años 80 con la elección democrática de autoridades locales, la sensación es que si bien las municipalidades y su contexto de gestión han cambiado, lo esencial se ha mantenido. El proceso de descentralización continuó con su devenir accidentado, hasta que se reinició, con bombos y platillos, en el año 2002, a partir del único consenso de los actores políticos post fujimorismo. Este se tradujo en la modificación constitucional al capítulo sobre descentralización y en la posterior aprobación de la Ley de Bases Descentralización, pero posteriormente se fue debilitando, hasta haberse convertido hoy en un proceso inconcluso y con tendencias recentralistas.

Sería muy conformista, en el actual contexto de lo que la gobernabilidad local demanda, estimar como positivos los 35 años de municipalismo y la continuidad de elección de autoridades locales, si bien ambos fenómenos han sido importantes para la consolidación democrática del nivel local de gobierno.

Por ello, es conveniente analizar otras dimensiones, para ver qué tanto se ha avanzado o no. Una de ellas tiene que ver con el modelo de gobierno local, que sigue siendo el mismo; es decir, un gobierno con dos instancias. Una, el órgano unipersonal y fuerte, el alcalde[1], y la otra, un órgano colegiado débil, el concejo[2]. Ese modelo no ha cambiado en lo esencial. Si bien con la legislación descentralista posterior a la modificación constitucional se incorporó un órgano de coordinación local, denominado “Consejo de Coordinación Local”, CCL (con participación de representantes de las organizaciones locales y estatales), el modelo alcaldista no se ha flexibilizado. El funcionamiento del CCL es prácticamente una formalidad del proceso de presupuesto participativo[3] y sus atribuciones son muy escasas, casi decorativas, y están supeditadas, en todo caso, a la voluntad política de la autoridad en ejercicio.

Por otro lado, se han mantenido, bajo una premisa de resguardo de la gobernabilidad local, las normas electorales que permiten mayoría en el concejo municipal (50% mas uno) a la agrupación política que obtenga más votos en las elecciones locales, al margen del porcentaje de votos obtenidos, dificultando fuertemente la labor de fiscalización. Así también, se mantienen el voto dirimente del alcalde en las sesiones de concejo y la atribución de presidirlo, a diferencia del nivel regional de gobierno. 

Otro aspecto a considerar es el grado de autonomía municipal. En principio, también podría decirse que gracias a la Constitución de 1993, la autonomía económica y administrativa que hasta entonces tenían las municipalidades se vio redondeada con la autonomía política que fue reconocida por dicha Carta Magna. Tal observación es cierta; sin embargo, una buena manera de medir la autonomía municipal son las posibilidades de ejercerla, con competencias y recursos adecuados, en cuyo caso, podría sostenerse también que la descentralización supuso un proceso de transferencia de competencias – varias de ellas restringidas durante el gobierno de Alberto Fujimori- a los gobiernos sub nacionales, que se encuentra prácticamente culminado, y, que el presupuesto que hace 35 años manejaban las municipalidades solo oscilaba entre el 3- 4%, a diferencia del 12-13% actual. Todo ello es también cierto. De allí que, entre otros aspectos, el contexto para la gestión municipal de hoy no sea el mismo que en aquellos años, cuando, en gran medida, las municipalidades solo podían atender servicios básicos y gestionar el corto plazo.

Lo crítico se presenta en la confusa distribución de competencias exclusivas, compartidas y delegadas, que genera superposiciones entre niveles de gobierno; también en la pregunta de si, en efecto, esas son las competencias que requiere una municipalidad para ejercer gobierno local, o si más bien faltan algunas; y en el cuestionamiento en torno a los recursos con que se cuenta, para evaluar si son los apropiados.

Con relación a lo primero, es evidente que el proceso de transferencia de competencias, además de priorizar a los gobiernos regionales, no contribuyó a clarificar una adecuada distribución de las mismas entre los niveles de gobierno, y que ese es un aspecto aún pendiente de ser resuelto.

Con relación a lo segundo, si el punto de partida es que el gobierno local,  como dice la Constitución, representa a los ciudadanos, promueve el desarrollo y brinda servicios, y, para hacerlo, cuenta con autonomía[4], en el marco de sus competencias. Cabría plantear la pregunta si tales competencias son suficientes o no para el ejercicio del gobierno local. Las respuestas que podrían aproximarnos a la situación de la autonomía municipal y sus competencias podrían encontrarse en algunas de las siguientes situaciones: El ministerio de Economía y Finanzas puede paralizar la transferencia de recursos a las municipalidades cuando en sus ámbitos se ha declarado estado de emergencia, y si los alcaldes tienen alguna participación dentro del conflicto, se condiciona también la transferencia de recursos al cumplimiento de metas ( Plan de Incentivos); El Ministerio Público puede denunciar penalmente a las autoridades locales que, en uso de su atribución de representación de los ciudadanos, se solidarizan con sus demandas frente a la puesta en riesgo de sus derechos; Las municipalidades no pueden declarar áreas de conservación municipal en aplicación de la atribución de promover el desarrollo sostenible de sus territorios; de acuerdo con la Ley de Municipalidades, los sueldos y las dietas de los regidores se fijan en función de las capacidades económicas de la municipalidad. Sin embargo, por otra norma de menor rango, se han colocado topes. Los proyectos productivos y de impulso al desarrollo económico local generalmente han tenido trabas dentro del SNIP; los recursos del Canon solo pueden ser destinados a proyectos de inversión pública, no a gasto corriente. El ministerio de Economía no permite modificaciones presupuestales que deriven recursos de inversión a gasto corriente. En ese panorama, ¿podría decirse que las municipalidades ejercen autónomamente sus competencias? La respuesta es obvia.

Otra pregunta a ser formulada es si el marco jurídico existente es lo suficientemente amplio para incorporar la gran diversidad de municipalidades existente. Lamentablemente, la respuesta sigue siendo “no”. La inclusión de un capítulo de municipalidades de zonas rurales en la Ley Orgánica de Municipalidades, que en su momento fue uno de sus pocos aciertos, hoy se queda corta frente a la necesidad de contar con una normatividad general que incorpore, a lo largo de su articulado, la diversidad municipal antes mencionada, antes que señalar las particularidades existentes en un capítulo especial. En realidad, lo normativo expresa la importancia que tienen los gobiernos locales en el funcionamiento institucional del Estado, y la impresión es que siguen estando rezagados en las prioridades[5].

Una pregunta adicional, vinculada con la anterior, es si en el escenario de la gran diversidad de municipalidades, todas pueden ejercer las competencias establecidas, o si estas deberían asignarse en base a algunos criterios, como capacidades, recursos propios, población u otros.

Respecto del tema de los recursos, habría que resaltar que si bien en los últimos años se ha incrementado y multiplicado el presupuesto asignado a las municipalidades, ello no obedece a una política de descentralización fiscal, sino a factores externos, vinculados fundamentalmente a la recaudación tributaria por las actividades extractivas y al incremento de los precios de los  minerales, que, sin embargo, en este último tiempo se encuentran en declive, y que, por tanto, supeditan la gestión municipal a distintas fluctuaciones, limitando procesos ordenados de planificación de las inversiones en el mediano y largo plazo. Lo más crítico es que deja a la economía municipal, especialmente la de aquellas que dependen de las transferencias, supeditada a factores externos, peor aún, si como parte de esa ausencia de descentralización fiscal no se realiza una evaluación, revisión y un ajuste del Fondo de Compensación Municipal.

Quedan sobre el tapete otros temas no menos importantes, como el de los recursos humanos y la enorme volatilidad de funcionarios, que limita, entre otros aspectos, la planificación y continuidad de procesos en la gestión municipal, debido, mayormente, a una legislación de contratación de personas aún dispersa, aunque en proceso –todavía largo- de resolverse, con la implementación de la Ley Servir.    

Como se mencionaba al principio, el contexto de hoy ha cambiado notablemente y las municipalidades, pese a su situación y sus complejidades, siguen siendo el espacio privilegiado de encuentro entre población y Estado. Están llamadas, pues, mucho más que hace algunos años, no solo a realizar obras y brindar servicios, sino a generar desarrollo y a fortalecer la institucionalidad democrática y la ciudadanía.


[1]Con muchas atribuciones, mayoría en el concejo y voto dirimente.

[2]Con poco espacio para la fiscalización.

[3]Otra de las innovaciones que buscan un mayor involucramiento de los ciudadanos en las decisiones sobre el uso del presupuesto municipal.

[4]Para tomar decisiones y ejecutarlas por medio de la implementación de políticas locales y actividades diversas.

[5]No obstante, el Congreso año a año se sigue creando nuevas municipalidades sin mas criterios que los políticos.