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Una publicación de la asociación SER

¿Está cumpliendo el Estado con informar sobre las afectaciones a los derechos colectivos de pueblos indígenas en los procesos de consulta?

Foto Sernanp

 

En el presente artículo analizamos si el Viceministerio de Interculturalidad (VMI), entidad técnica especializada en la implementación del derecho a la consulta, informa oportunamente a los pueblos indígenas sobre las posibles afectaciones a sus derechos colectivos en los procesos de consulta realizados.

 

Desde que se aprobó la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, Ley N° 29785 (en adelante LCP), y su Reglamento, Decreto Supremo 001-2012-MC[1],  se han realizado un total de 24 procesos de consulta, de los cuales 11 corresponden al sector hidrocarburos, 4 al ámbito minero (4 en proceso), uno a la construcción de infraestructura (Hidrovía Amazónica), dos sobre normas nacionales (Reglamento de la Ley de Lenguas y Reglamento de la Ley Forestal y Fauna Silvestre), uno relativo a planes educativos (Plan Nacional de Educación Intercultural Bilingüe), uno sobre la aplicación de políticas en salud (Política Sectorial de Salud Intercultural) y 4 relacionados con la creación de parques nacionales y áreas de conservación regionales.

Y, en todos los procesos realizados a la fecha, hemos podido verificar –lastimosamente- que el Viceministerio de Interculturalidad (VMI)[2] no emitió opinión sobre la calificación de las medidas administrativas[3] presentadas por las entidades responsables de las mismas. Esta obligación deriva del literal d) del Artículo 19° de la LCP y del numeral 3 del Artículo 28° del Reglamento, limitando el acceso de los pueblos indígenas consultados a evaluaciones imparciales y objetivas sobre la medida objeto de consulta.

Por calificación debemos entender, según el DRAE, al acto de “Apreciar o determinar las cualidades o circunstancias de alguien o de algo”, así como “Expresar o declarar un juicio sobre algo o alguien”. Entonces, la calificación de medidas administrativas implica, en primer lugar, la acción de analizar objetivamente el proyecto de medida de la entidad proponente; y, en segundo lugar, emitir opinión técnica sobre la identificación de posibles afectaciones a los derechos colectivos de los pueblos indígenas a ser consultados. Es decir, verificar de oficio o a pedido de parte[4] que la entidad proponente haya evaluado adecuadamente la medida, con el propósito de precisar sus implicancias, impactos y consecuencias.

El Artículo 19° literal d) de la LCP señala inequívocamente:

“Artículo 19. Funciones del órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo

Respecto a los procesos de consulta, son funciones del órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo las siguientes:

(…)

d) Emitir opinión, de oficio o a pedido de cualquiera de las entidades facultadas para solicitar la consulta, sobre la calificación de la medida legislativa o administrativa proyectada por las entidades responsables, sobre el ámbito de la consulta y la determinación de los pueblos indígenas u originarios, a ser consultados”.

La omisión de este deber esencial por parte del VMI supone limitar el ejercicio de otros derechos fundamentales que los pueblos indígenas poseen como el de recibir información oportuna, comprensible y completa de las entidades estatales, toda vez que, de acuerdo con el principio de información oportuna, los pueblos indígenas tienen derecho a “toda la información que sea necesaria” “para que puedan manifestar su punto de vista” “sobre la medida legislativa o administrativa sometida a consultada” (literal g) Artículo 4° de la LCP).

Otro derecho afectado es el de evaluar de internamente la medida legislativa o administrativa, sin interferencias ni coacción de ningún tipo. Es decir, se disminuye su capacidad de decidir de manera informada, y por ende, su participación efectiva en la toma de decisiones vinculadas a sus derechos colectivos, por lo que se afectan en total tres derechos fundamentales, así como la efectividad de la propia consulta. Debemos dejar claro que no puede haber participación real sin acceso a información completa y adecuada, y en muchos casos el VMI no la proporciona faltando a su deber, contemplado tanto en la LCP como en el Reglamento.

Al respecto, Defensoría del Pueblo señala lo siguiente en sus “Lineamientos de actuación defensorial para la supervisión de los procesos de consulta previa”, aprobados por Resolución

Administrativa N°038-2015/DP-PAD, al momento de definir el diálogo de buena fe:

 

“Diálogo de buena fe: Las entidades estatales deben analizar y valorar la posición de los pueblos indígenas durante el proceso de consulta, en un clima de confianza, colaboración y respeto mutuo. El Estado, los/las representantes y las organizaciones de los pueblos indígenas tienen el deber de actuar de buena fe, siendo inadmisibles las prácticas que buscan impedir o limitar el ejercicio de este derecho, así como la utilización de medidas violentas o coercitivas como instrumentos de presión en el proceso de consulta.

El principio de buena fe, aplicable a ambas partes, comprende adicionalmente:

- Brindar toda la información relevante para el desarrollo del proceso de diálogo.

(…)

- Exclusión de prácticas que pretendan impedir o limitar el ejercicio del derecho a la consulta (…)[5]”. (El resaltado es nuestro)

Esta negligencia y falta de buena fe resulta sumamente grave, toda vez que los pueblos indígenas únicamente cuentan con la evaluación realizada por la entidad promotora de la medida, es decir, por la institución que promueve su aprobación y a la vez realiza la consulta, convirtiéndola automáticamente en juez y parte en el proceso. Esto configura un claro caso de conflicto de intereses por el mal diseño del proceso de consulta, tal como lo refiere el Banco Mundial (BM) al recomendar el fortalecimiento del VMI:

Existe un evidente conflicto de intereses en el hecho de que sectores del Estado que tienen funciones promotoras de actividades económicas sean también los encargados de velar por los derechos de las comunidades afectadas por estas actividades. Este es el caso de las industrias extractivas, por ejemplo, que suelen tener una relación difícil con los pueblos indígenas”[6]. (El resaltado es nuestro)

De otro lado, el VMI cuenta una potente herramienta para elaborar de informes de identificación de pueblos indígenas u originarios y determinar posibles afectaciones a sus derechos colectivos, denominada: “Lineamientos que establece instrumentos de recolección de información social y fija criterios para su aplicación en el marco de la identificación de los pueblos indígenas u originarios”, aprobada por Resolución Viceministerial N° 004-2014-VMI-MC.

Por medio del citado instrumento metodológico, dirigido exclusivamente a funcionarios públicos, las entidades estatales promotoras o no de la medida como el VMI “(…) deben incluir un breve análisis que permita establecer qué derechos colectivos podrían verse afectados por la aplicación de la medida legislativa o administrativa en cuestión[7]. Además, tal como lo señala la Guía Metodológica de la Etapa de identificación de pueblos indígenas u originarios “(…) Este cambio puede ser positivo o negativo, pero debe ser relevante en referencia a las condiciones de vida, organización social y política, identidad cultural, ambiente y recursos naturales, y desarrollo del pueblo indígena u originario. Las preguntas orientadoras para esta sección son:

  • ¿La medida afectaría alguno de los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios?
  • ¿Qué aspectos de la medida afectarían estos derechos colectivos?
  • ¿Cuáles serían los probables cambios en la situación jurídica de los pueblos indígenas o en el ejercicio de sus derechos si la medida se aprueba?”
  • ¿Se producirían cambios en las condiciones de vida, identidad cultural y desarrollo (decisión sobre cómo vivir) de quienes son consultados?[8]

Ahora bien, en los procesos de consulta revisados encontramos diversos informes de caracterización de comunidades campesinas y nativas que son remitidos por la Dirección de Consulta Previa (DCP) del VMI a la Dirección General de Minería (DGM) del Ministerio de Energía y Minas (MEM). Así, en uno de los procesos de consulta: la aprobación de actividades de exploración del proyecto “Aurora”[9], apreciamos el Informe N°001-2015-MSM-DCP-VMI/MC, de fecha 15 de julio de 2015, en el que solamente se analiza el derecho a la consulta previa, la ubicación del proyecto Aurora y de la comunidad campesina de Parobamba (sujeto pasivo de la consulta) y el Informe Final de Caracterización de la Población ubicada en el Área de Influencia del Proyecto de Exploración Aurora (previamente elaborado por consultores independientes contratados por el MEM).

En dicho informe se incluye información sobre: autoidentificación, autodenominación, lengua materna o idioma, historia de la comunidad, localidad o pueblo, organización social, organización política, actividades económicas (productivas), el uso del territorio y de los recursos naturales y la cosmovisión, creencias y prácticas ancestrales. Pero la Dirección de Consulta Previa del VMI no identifica los derechos colectivos potencialmente afectados, ni analiza el contenido de la posible afectación de los mismos.

En el Informe Final del Proceso de Consulta Previa sobre el Proyecto de Explotación Aurora, Informe N° 906-2015-MEM-DGAAM-PCP-EXPLOR-AURORA-DGAM-DNAM, de fecha 4 noviembre de 2015, solamente encontramos un único informe atribuido al VMI, el Informe N°001-2015-MSM-DCP-VMI/MC, por lo que no existe registro público u oficial -por parte del propio VMI- sobre la calificación del proyecto de medida administrativa que autoriza labores de exploración a Minera Focus S.A.C., principal interesada en su aprobación.

La situación irregular previamente descrita se repite en otros casos como los de los Lotes 164, 175 y 189 para desarrollar actividades de exploración y explotación de hidrocarburos[10], en los que el VMI solamente brindó asistencia técnica y capacitación a las partes, limitándose a participar en la identificación de los pueblos indígenas comprendidos dentro del ámbito geográfico de las medidas. Por lo que la tarea de recabar información para evidenciar la afectación de algún derecho colectivo indígena, así como la de analizar impactos potenciales y emitir opinión sobre los mismos, recayó exclusivamente en Perupetro, la entidad promotora.

Cabe resaltar que el VMI no solo debe identificar a los pueblos indígenas a ser consultados, así como sus características esenciales, sino proporcionarles a estos opinión técnica especializada sobre la calificación de las medidas legislativas o administrativas, toda vez que enriquecerá el análisis que posteriormente realicen los pueblos indígenas sobre el proyecto de medida, por lo que dicha evaluación debe entregarse de manera oportuna para contar con información suficiente sobre la materia de consulta, a fin de evaluarla adecuadamente y poder formular sus observaciones y propuestas. El deber de informar representa una garantía para el correcto ejercicio de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. Este hecho vicia de lleno la voluntad expresada por los pueblos indígenas en los 24 procesos de consulta realizados, y constituye  amenaza cierta para el correcto desarrollo de los siguientes, al no implementarse bajo los estándares establecidos por el Convenio 169.  

 

[1] Publicados en setiembre de 2011 (en el caso de la LCP) y abril de 2012 (en el del Reglamento), respectivamente.

[2] Según la LCP, las funciones del VMI son las siguientes: a) Concertar, articular y coordinar la política estatal de implementación del derecho a la consulta. b) Brindar asistencia técnica y capacitación previa a las entidades estatales y los pueblos indígenas u originarios, así como atender las dudas que surjan en cada proceso en particular. c) Mantener un registro de las instituciones y organizaciones representativas de los pueblos indígenas u originarios e identificar a las que deben ser consultadas respecto a una medida administrativa o legislativa. d) Emitir opinión, de oficio o a pedido de cualquiera de las entidades facultadas para solicitar la consulta, sobre la calificación de la medida legislativa o administrativa proyectada por las entidades responsables, sobre el ámbito de la consulta y la determinación de los pueblos indígenas u originarios, a ser consultados. e) Asesorar a la entidad responsable de ejecutar la consulta y a los pueblos indígenas u originarios que son consultados en la definición del ámbito y características de la consulta. f) Elaborar, consolidar y actualizar la base de datos relativos a los pueblos indígenas u originarios y sus instituciones y organizaciones representativas. g) Registrar los resultados de las consultas realizadas. h) Mantener y actualizar el registro de facilitadores e intérpretes idóneos de las lenguas indígenas u originarias. i) Otras contempladas en la presente Ley, otras leyes o en su reglamento (Artículo 19° de la LCP).

[3] Se trata de proyectos de medida, pues antes de ser sometidas a consultas por parte de los pueblos indígenas.

[4] A pedido de la entidad promotora o pueblo indígena.

[5] Defensoría del Pueblo. Lineamientos de actuación defensorial para la supervisión de los procesos de consulta previa. Lima, Perú. Págs. 8-9.

Disponible en: http://www.consulta-previa.org.pe/publicaciones/LINEAMIENTOS_ACTUACION_DEFENSORIAL_SUPERVISION_PROCESOS_CONSULTA.pdf

[6] Banco Mundial. 2016. La consulta previa en el Perú: aprendizajes y desafíos. Washington, D.C.: Banco Mundial. P. 14.

 Disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/164661472713448678/pdf/108118-SPANISH-WP-PUBLIC-SPANISH-ABSRACT-EMAILED.pdf

[7]Directiva Viceministerial N° 004-2014-VMI, del 25 de febrero de 2014. Disponible en: http://transparencia.cultura.gob.pe/sites/default/files/transparencia/2014/02/resoluciones-del-viceministerio-de-interculturalidad/rvmi004-aprobarladirectiva001-2014.pdf

[8] Ministerio de Cultura. Guía Metodológica Etapa de identificación de pueblos indígenas u originarios. Primera edición, Lima, junio 2014. P. 117. Disponible en: http://www.cultura.gob.pe/sites/default/files/noticia/tablaarchivos/guiaidentificacionppiifinal.pdf

[9] De acuerdo con la Dirección General de Asunto Ambientales Mineros del MEM se concluyó con el proceso de consulta previa del proyecto Aurora. Ver: http://www.minem.gob.pe/_detalle.php?idSector=4&idTitular=6981&idMenu=sub6980&idCateg=1208

[10] Ministerio de Cultura. La implementación de la consulta en el sector de hidrocarburos: la experiencia de los procesos de consulta de los lotes 164, 189 y 175. Primera edición. Lima, Perú, setiembre de 2015, Disponible en: http://www.consulta-previa.org.pe/publicaciones/Sistematizacion2015.pdf