Paula Muñoz

En los últimos años, uno de los temas que ha concitado la atención de la opinión pública es la aparente incapacidad de gasto que presentan diferentes niveles y sectores del Estado. La eficiencia refleja la capacidad de una unidad económica para producir el máximo posible de servicios dado un conjunto determinado de recursos. Si definimos eficiencia del gasto municipal como un resultado relativo (qué tan bien gastan las municipalidades unas en relación con otras), ¿qué factores explican los diferentes niveles de eficiencia del gasto municipal?

En un trabajo elaborado recientemente (1), extiendo y complemento una investigación llevada a cabo por Herrera y Francke (2007) (2) sobre los determinantes de la eficiencia del gasto municipal para el año 2003. Para asegurar un análisis que tome en cuenta la heterogeneidad de la problemática municipal, comparo solamente los resultados de gestión de municipalidades con contextos relativamente similares en términos de población, niveles de urbanidad y pobreza. Para ello se trabajó con una tipología de cuatro grupos de municipalidades provinciales (3) y una de seis grupos de municipalidades distritales (4). Asimismo, se realizó un análisis de los determinantes de la eficiencia dentro de cada uno de los grupos. Los resultados de esta investigación son reveladores y deben hacer reflexionar a los partidos y movimientos políticos.

Primero, el estudio encuentra la existencia de un efecto negativo de las transferencias intergubernamentales sobre la eficiencia municipal a través de todos los grupos de municipalidades: las municipalidades que reciben más transferencias obtienen, en promedio, puntajes más bajos de eficiencia municipal. Las municipalidades que reciben mayores recursos por transferencias no mejoran la provisión de bienes y servicios sino que se limitan a ajustar el gasto a los recursos adicionales. Es decir, gastan más cuando reciben más pero no mejor. Este impacto negativo de las transferencias es más evidente en el caso del FONCOMUN, pero también se constata una tendencia similar asociada a la recepción de recursos por concepto de “canon” (minero, petrolero, hidroenergético, pesquero, forestal y gasífero, y la renta de aduanas). Estos resultados tan robustos son preocupantes si consideramos que el análisis se realizó para el año 2003 y que después de dicho año los recursos transferidos a las municipalidades por concepto de FONCOMUN y canon crecieron notablemente, por lo menos hasta el año 2008. ¿Cómo exigir mayores recursos si no se puede garantizar un uso más eficiente de los mismos?

Segundo, la investigación constata también la ausencia de un efecto significativo y consistente asociado con el nivel educativo de la localidad y del sexo del alcalde. Tercero, en contraste con lo que sucede con las variables fiscales, los factores políticos impactan de manera diferente la eficiencia en las distintas categorías de municipalidades definidas para el análisis. En general, se observa que estos influencian más los resultados de eficiencia municipal en los grupos de municipalidades provinciales que en los distritales. Pero la eficiencia administrativa no está pasando por la política tanto como uno esperaría: las variables políticas no tienen un efecto directo en la mayoría de casos.

Por un lado, el número efectivo de partidos afecta tanto positiva como negativamente la eficiencia municipal provincial, mostrando la probable existencia de un efecto de techo: una alta competencia política local incentiva a las autoridades electas a ejercer una mejor gestión; pero, pasado un umbral en el cual la fragmentación política resulta excesiva, el elevado número de contrincantes políticos podría dificultar la gestión de las autoridades electas. Por otro lado, la reelección de autoridades no parece ser relevante para explicar los resultados de gestión en la mayoría de grupos de municipalidades. Los alcaldes reelectos hicieron una diferencia para la eficiencia municipal sólo entre las municipalidades provinciales de ciudades intermedias (efecto positivo) y entre las municipalidades distritales rurales pobres (impacto negativo). Si bien la variable partido nacional no resultó ser significativa en la mayoría de los modelos, llama la atención que en los dos únicos caso que lo hizo fue en las categorías de municipalidades provinciales más rurales. Asimismo, en la mayoría de los casos Acción Popular, el APRA, Perú Posible, Somos Perú y Unidad Nacional no lograron diferenciar su gestión de la de otros partidos nacionales menos competitivos y de la de agrupaciones políticas locales. Y, excepto Somos Perú, cuando lo hicieron en la mayoría de casos fue por presentar gestiones más ineficientes.

Estos resultados sobre el desempeño de partidos nacionales podrían cuestionar la relevancia de distinguir entre estos y las agrupaciones políticas regionales y locales. Efectivamente, es probable que muchos de los alcaldes que se codificaron como alcaldes de un partido nacional no sean más que candidatos “invitados” o candidatos locales que negociaron para obtener una inscripción hábil para competir. No obstante, considerando los resultados obtenidos por Somos Perú, un partido de agenda esencialmente municipalista, cabe también la posibilidad de considerar que estos resultados estén más bien reflejando el escaso interés que la problemática y el gobierno municipal tiene entre los partidos políticos nacionales. Salvo contadas excepciones, la municipalidad ha sido históricamente desatendida por los mismos.

Por descuido o no, la política municipal es, esencialmente, una política de caudillos. En la política local, el caudillo aspirante a candidato ingresa o deja una tienda política de forma tal de maximizar sus posibilidades de ser electo (o reelecto), muchas veces buscando cumplir con requisitos básicos como garantizar que podrá postular por un movimiento legalmente inscrito. Por ello, el “transfuguismo político” es pan de todos los días también en la política local. Lo que existen son caudillos preocupados por su supervivencia política y partidos que no son capaces de ofrecerles mucho, tanto en términos de réditos electorales ni de asesoría. ¿Cambiarán los partidos nacionales esta tendencia? ¿Podrán los movimientos regionales ser una alternativa que logre dar organicidad y agenda a la política local? En varios casos, la gestión de movimientos regionales ha decepcionado a la ciudadanía.

Esperemos por ello que tanto estos movimientos como los partidos nacionales trabajen más por fortalecer sus bases locales y por ofrecer una agenda de desarrollo y asesoría técnica a sus gobiernos locales electos. Y que las próximas autoridades municipales busquen la asesoría de cuadros técnicos que los ayuden a gastar no más sino mejor.

Notas:

(1) ¿La política importa? Los determinantes políticos de la eficiencia del gasto municipal.
http://cies.org.pe/investigaciones/decentralizacion/la-politica-importa/...

(2) Análisis de la eficiencia del gasto municipal y de sus determinantes. Lima: CIES – PUCP. Disponible en: http://cies.org.pe/files/active/0/francke_herrera.pdf

(3) Ciudades intermedias, metrópolis, rural y semi rural.

(4) Semi-urbano, urbano pobre, urbano, ciudades metropolitanas, rural pobre y rural pobre extremo.