María Luisa Burneo
Antropóloga
SER - CEPES

Desde hace un par de años, el ordenamiento territorial es un tema que surge recurrentemente en espacios de debate y trabajo académicos, estatales, de empresas y Ong. Existe cierto acuerdo, al menos en un sector, en la importancia de avanzar con procesos de ordenamiento territorial en el país para lograr consensos sobre un uso racional del territorio y los recursos, y contar con un marco que oriente las políticas de inversión y desarrollo en los diferentes ámbitos. Para ello, es necesario el proceso previo de zonificación ecológica y económica, que debe brindar los criterios técnicos que sirvan de base para el ordenamiento territorial.

Poco se sabe de estos procesos de zonificación y ordenamiento territorial (ZEE OT) en los ámbitos regionales y locales del país, pero son fundamentales pues sus resultados podrían constituir el punto de partida para negociar, desde las regiones, la orientación de las políticas nacionales en los territorios y la explotación de los recursos naturales, con el gobierno nacional. Así, el ordenamiento territorial está vinculado a temas relevantes para la reforma del Estado, entre ellos: el proceso de descentralización por la discusión que implica sobre las competencias nacionales versus las regionales en materia de gestión del territorio; y los conflictos socio-ambientales por cuanto requiere de consensos alrededor de los usos de los recursos naturales. Expongamos entonces algunas ideas que nos parecen relevantes para concebir la discusión del ordenamiento territorial como un proceso no solo técnico sino también, y esencialmente, político.

Tomaremos el ejemplo de Cajamarca, donde se ha creado una Comisión Técnica Regional para el proceso de ZEE OT (CTR) conformada por diversos actores públicos y privados, desde la cual el gobierno regional viene liderando su implementación. En este departamento, la expansión de la actividad minera define el debate regional sobre territorio. Uno de los temas en cuestión, por tanto, es qué sucederá con las áreas que la zonificación identifique como no adecuadas para la actividad minera, pero que ya están concesionadas y tienen derechos mineros vigentes que hay que respetar; o qué sucederá cuando el gobierno nacional –en este caso, desde el MINEM- pretenda seguir otorgando áreas en concesión, mientras desde el ámbito regional y local exista un consenso alrededor del uso de estas áreas para otras actividades, o se busque su reconocimiento como áreas naturales protegidas en el Sistema Nacional. Sobre este tema existen vacíos en la normativa nacional y cierta ambigüedad en la definición de competencias. Este problema no es exclusivo de Cajamarca; surgen los mimos cuestionamientos en San Martín, por ejemplo, y en otros departamentos del país.
 
Lo interesante que podría resultar esta negociación para la construcción de nuevas reglas de juego –en el proceso de descentralización y sobre la gestión del territorio-, podría empañarse de no haber criterios acordados previamente entre los distintos niveles de gobierno y entre los sectores; o, de haberlos, de no ser respetados por una de las partes involucradas. De otro lado, ello podría generar mayor tensión en los ámbitos regionales y locales, donde el proceso de ZEE OT está generando expectativas en la población. En relación a este último punto, un tema delicado es que un sector de la población, en particular de los ámbitos rurales, percibe que el proceso de ZEE OT podría ser una forma de recoger sus demandas alrededor del tema minero, en incluso, “frenar” la minería. Debe quedar claro que ello no es así, y que en los espacios de debate y concertación como la CTR, deben estar presentes las industrias extractivas que son actores de esta negociación, al margen de las posturas que existan sobre su actividad.

La dimensión política del proceso de ZEE OT, por tanto, no se expresa solo en la negociación entre los niveles de gobierno, sino también, entre los actores del ámbito regional. Como coincidieron varios de los asistentes a una reunión de debate sobre el caso de Cajamarca (1), este es un proceso político en el que se pondrán de manifiesto los intereses contrapuestos de quienes habitan y transforman este espacio regional (y eso incluye a una gama diversa que va desde organizaciones campesinas, ong, empresas mineras, y otros). Así, la CTR es un espacio donde ya se están confrontando visiones e intereses. La negociación política será más intensa cuando se empiece a construir el Plan de Ordenamiento y luego se traduzca en políticas públicas y planes de inversión.

Por supuesto, la dimensión técnica se entrelaza con la política. Esto puede ilustrase, por ejemplo, con el hecho de que las percepciones que existen sobre la que debería ser la escala física “adecuada” de la ZEE o sobre si ésta es o no un instrumento “suficiente” para ordenar el territorio, depende de los fines para los que se quiera “ver el territorio”: si se quiere tener información como marco para políticas de planificación de desarrollo regional, o para conocer los recursos del subsuelo. En ese sentido, la discusión sobre las escalas físicas es ya parte de una negociación.

Como señalaron dos especialistas en la citada reunión, es clave no sobredimensionar el peso de la ZEE –esta no es el fin, es un punto de partida-, pero es indispensable que ésta cuente con un respaldo institucional para que los diversos actores que actúan sobre el territorio, respeten los lineamientos marco que ésta proponga y ello se refleje (y articule) en otros instrumentos de gestión y planificación regional (2).

Por último, queremos remarcar que actualmente la PCM viene trabajando en una Estrategia con miras a la conformación de regiones, la cual considera como una dimensión necesaria lo que ha llamado el “reordenamiento del territorio”. De acuerdo a su propuesta, éste implicaría reforzar circuitos de articulación económica, potenciar sistemas viales, portuarios e hidroenergéticos, entre otros aspectos, pero también impulsar el aprovechamiento racional de los recursos naturales, humanos, institucionales y financieros. Para ello, será necesario que la PCM recoja los procesos que se vienen implementando desde las regiones. Estos, con sus limitaciones o deficiencias, se han iniciado y están haciendo un esfuerzo por discutir las diversas visiones y demandas que surgen desde sus ámbitos territoriales; es, finalmente, una discusión sobre gobernanza y no debe ser obviada por el gobierno nacional.

Notas:

(1) Este artículo de opinión recoge la discusión entre especialistas de ong, representantes del gobierno nacional, el gobierno regional de Cajamarca y de empresas mineras, en el desayuno de trabajo organizado por el SER (marzo 2009) sobre el proceso de Ordenamiento Territorial en Cajamarca. La ayuda memoria completa del desayuno de trabajo está disponible en la página web del SER: www.ser.org.pe

(2) Especialistas de la GTZ y GRADE plantearon este punto.