María Luisa Burneo

Por su frecuencia, cantidad, intereses en juego y los impactos que generan, los conflictos sociales en el Perú han adquirido un lugar importante en el debate académico y se han convertido en una preocupación para las empresas y diversas instancias estatales. La Defensoría del Pueblo señala que existen alrededor de 200 a 240 conflictos en los últimos meses, incluyendo los que califica en estado latente, y cuenta con una tipología en la que los conflictos “socioambientales” representan cerca de la mitad del total; entre estos, la gran mayoría se vincula a la minería.

Esta categoría resulta amplia al momento de analizar las causas y las dinámicas de los conflictos y, sobre todo, cuando se trata de pensar en estrategias para “prevenirlos”. Es distinto hablar de un conflicto centrado en demandas laborales frente a un proyecto en explotación, por ejemplo, que de uno donde sectores de la población se oponen a un proyecto que va a iniciar su exploración. O de una zona con historia minera que de otra que no la tiene, donde el grado de incertidumbre será muy distinto.

Desde hace más de cinco años, en SER venimos siguiendo los conflictos sociales que se dan en las regiones donde trabajamos; principalmente, aquellos vinculados a la gran minería y los megaproyectos, a la demarcación territorial –casi siempre activados por disputas de recursos generados por la renta extractiva-, y a la gobernabilidad local. Ello nos ha llevado a las siguientes reflexiones sobre la actuación de las instancias estatales en contextos de conflicto.

De qué conflictos hablamos

Entre la diversidad de conflictos sociales –y socioambientales- nos centraremos para esta nota en un grupo al que nos referiremos como conflictos por el uso y ocupación del territorio y acceso a los recursos naturales; en particular los vinculados al proceso de expansión minera. La mayoría de estos se ubican entre el otorgamiento de las concesiones mineras y la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para dar inicio a la fase de explotación. Partiendo de que los territorios son producidos socialmente por las estrategias y los intereses de distintos actores (empresas, entidades estatales, movimientos sociales y otras organizaciones sociales), la interacción entre lo económico y lo político, la articulación entre procesos que operan a distintas escalas (globales, nacionales, locales) y por la interacción entre estas estrategias y las formas de ocupación con el medio ambiente (2), planteamos que se trata de conflictos sobre el tipo de gobernanza que definirá el futuro de un territorio.

Desde esta perspectiva, consideramos que estos conflictos son procesos que pueden tener ciclos y momentos con intensidades y formas de expresión distintas, donde se encuentran visiones e intereses contrapuestos sobre la ocupación y uso de un mismo territorio, en los cuáles interactúan actores públicos y privados de distinta escala. Estos, cuentan con diferentes recursos para ejercer poder y hacer valer –o imponer- sus puntos de vista y sus proyectos. En el contexto de expansión de la gran minería, este tipo de conflicto es parte de una dinámica social donde se van construyendo las nuevas reglas de regulación y acceso a los recursos. Y donde las decisiones sobre la extracción se toman fuera de esos territorios;  casi siempre sin una participación efectiva de las poblaciones que los ocupan y sin ser discutidas con los gobiernos subnacionales.

En el Perú de hoy, no existen ni las condiciones políticas ni una institucionalidad que permitan procesar estas diferentes visiones e intereses.  Lógicamente, en el proceso en que se gesta el conflicto surgen y/o se articulan agendas propias de la política local. Ello no implica, sin embargo, que este tipo de conflicto se explique solo por estas agendas.

La visión estatal de los conflictos

Cuando los funcionarios públicos hablan de reducir los conflictos, se refieren a mejorar sus mecanismos de prevención y resolución. Nosotros  pensamos que ello no basta: hace falta revisar el diseño institucional y las políticas que influyen en la generación y continuidad de los conflictos sociales. Ello incluye revisar el marco normativo descentralista y la distribución de competencias en materia de gestión territorial y ambiental; el rol estatal en los procesos de negociación entre empresas y comunidades; el proceso de participación en las fases del desarrollo de un proyecto minero; la normativa nacional referida al tema ambiental, entre otros temas. Por ello, para el tipo de conflictos al que nos referimos, preferimos hablar de gestión de conflictos en vez de prevención y resolución. Además, porque la visión que tienen los funcionarios estatales vinculados a la gestión de los conflictos sociales sobre la prevención es bastante limitada, como veremos a continuación.

De sus declaraciones públicas y entrevistas realizadas por SER, se deduce que para varios de estos funcionarios un conflicto es considerado como tal cuando se da una situación de crisis: una amenaza al orden público generada por una o más partes enfrentadas alrededor de un tema en desacuerdo. Esta visión impide pensar en una mejor gestión estatal de los conflictos, ya que la noción de prevención se restringe a la posibilidad de anticipar la crisis o la violencia, y no a una revisión del vacío que significa no contar con canales institucionales para procesar incertidumbres y expectativas, o para debatir y negociar posturas e intereses encontrados.

Así, para funcionarios del Ministerio de Energía y Minas (MEM) y de la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el conflicto está siempre fuera del Estado. Las causas son la desinformación y/o los intereses tanto de la empresa como de los pobladores, pero no vinculan el conflicto a las políticas públicas nacionales ni a la forma en que viene dando la expansión minera en el Perú. Algunos pocos funcionarios señalan que el Estado es un “generador de conflictos”, pero se refieren a un problema de ineficiencia, falta de información y capacidad para actuar. Se piensa, por tanto, que el desarrollo de programas de resolución de conflictos y la capacitación de funcionarios públicos nacionales y regionales, son el camino para la reducción de los conflictos.

Asimismo, para los funcionarios, los conflictos mineros en la fase de exploración se generan fundamentalmente por una inadecuada transmisión de información. Este tema tiene varias aristas: para algunos, ello se debe a la existencia de grupos que desinforman y manipulan a la población con falsos argumentos. Otros más críticos, señalan que la falta de información es un problema generado por las empresas que no han “hecho debidamente su tarea”. Por su lado, las empresas opinan que las instancias estatales competentes son las que deben hacer una mejor labor de información antes de que ellas ingresen a una zona. (3)

Con relación a la información que maneja el Estado en materia de conflictos, se asume que a mayor información mejor capacidad para prevenir conflictos. Sin embargo, cuando en el sector se ha contado con información de primera mano sobre la forma en que se va gestando un conflicto alrededor de un proyecto minero -información acumulada de años previos al estallido del conflicto dando cuenta de diversos cuestionamientos al proyecto-, ésta no siempre ha sido utilizada para desarrollar una estrategia preventiva. Sino que, como nos señala un funcionario del MEM, queda archivada como “oficios con respuesta a la partes”. Cuando el conflicto llega al punto del estallido, ya no es viable lograr acuerdos intermedios porque las medidas y los pedidos se han radicalizado.

Entonces, no solo hay una visión de los conflictos como el momento del estallido sino que existe confusión entre su prevención y su tratamiento. La prevención se entiende como “la fase cero del tratamiento de un conflicto”. Un funcionario de la PCM definió la prevención como “las acciones para evitar sentarse en una mesa de diálogo o de negociación”. Porque desde su visión, “sentarse en una mesa” supone que se ya se dio algún tipo de acción colectiva de protesta ante la que debieron hacerse presentes en la zona. La idea de prevención está asociada estrictamente a la posibilidad de evitar una acción de protesta, lo cual no favorece el pensar en estrategias como políticas ni reformas institucionales, sino solo como acciones para controlar el desorden público.

Con una visión estatal cortoplacista de los conflictos sociales, una débil institucionalidad, ausencia de políticas de gestión y planificación territorial –que puedan articularse a otros instrumentos de gestión local y regional-, y sin mecanismos de consulta y participación adecuados, no será posible consensuar visiones y agendas entre diversos actores antes del inicio de una actividad extractiva. Pesimista o no, pensamos que los conflictos por uso y ocupación del territorio vinculados a la expansión minera no se reducirán capacitando funcionarios ni transfiriendo toda la responsabilidad a los gobiernos regionales, sino que es necesario asumir que hay aspectos centrales de la política minera del Estado que deben ser revisados.

Notas:

(1) Fuente: Entrevista realizada por SER a funcionario de la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales de la PCM, 2010.

(2) Bebbington, Anthony. Minería, movimientos sociales y respuestas campesinas. Una ecología política de transformaciones territoriales. Lima,  2007. CEPES-IEP.

(3) Esta afirmación se desprende de un estudio que realizamos en SER sobre las lógicas estatales de la gestión de conflictos vinculados al sector minero, para el cual entrevistamos a altos funcionarios del MEM, el MINAM, el MEF, la PCM , representantes del gremio minero (SNMPE) y otros.
 

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