El miércoles 4 de agosto se realizó el desayuno de trabajo “Reordenando el territorio a través de megaproyectos e industrias extractivas. El caso de la Amazonía”, organizado por Derecho, Ambiente y Recursos Naturales-DAR y la Asociación Servicios Educativos Rurales-SER (1). El objetivo de la reunión fue debatir cómo los megaproyectos y las industrias extractivas vienen reordenando el territorio nacional sin una planificación estatal. Para ello, contamos con la participación del doctor en ciencias e ingeniero forestal Marc Dourojeanni y de especialistas en temas de desarrollo, gestión ambiental, descentralización y gobernabilidad democrática.

Dourojeanni inició su presentación señalando que en el Perú no se ha dado un ordenamiento territorial planificado por el Estado (2). Durante el gobierno de Velasco Alvarado, se elaboraron una serie de planes de desarrollo, incluyendo un plan de desarrollo para la Selva. Sin embargo éstos nunca fueron tomados en cuenta por los posteriores gobernantes y han quedado en el olvido.

Asimismo, señaló que el ordenamiento del territorio amazónico se ha dado en función de necesidades e intereses particulares; es decir, lo que podría llamarse un ordenamiento de facto. Por ejemplo, a través de los ríos a lo largo de los cuales se instalaron las distintas poblaciones o con la construcción de carreteras de penetración. Diversas han sido las formas como se ha ocupado la Amazonía; a través de la historia se pueden identificar hechos que generaron ese ordenamiento, como la migración de poblaciones procedentes de la región andina que se instalaron creando una estructura de propiedad minifundista; la construcción de la carretera Marginal de la Selva que atravesaba los valles más fértiles y que originó un ordenamiento longitudinal y originó una ola de migraciones; el boom del caucho; el desarrollo de las plantaciones de café y de cacao; la extracción de petróleo, entre otras. Actualmente, se daría un nuevo ordenamiento de facto con la posible construcción diez centrales hidroeléctricas en la selva peruana, de las cuales seis ya han sido ofrecidas a Brasil para abastecer su consumo de energía.

Para el experto, es un error pensar que el proceso de zonificación ecológica y ordenamiento territorial (ZEE-OT) es la solución a los problemas relacionados al uso y ocupación de los territorios. Considera que, para que un proceso de ZEE-OT sea viable en la práctica, se requeriría de una institucionalidad que actualmente no existe en el país. Esta sería la única manera de garantizar que los procesos de zonificación se traduzcan en políticas concretas y cuenten con los recursos necesarios. Por ello, Dourojeanni sugiere que lo más viable es hacer un ordenamiento de facto a través de la creación de territorios indígenas, reservas, parques u otras áreas naturales protegidas, entre otras figuras.

Comentarios de los participantes e intercambio

1. Un ordenamiento territorial de facto

En una de las intervenciones, se señaló que es importante tener en cuenta que todos los instrumentos que existen son intentos técnicos de responder frente a procesos políticos. Asimismo, es importante reconocer que debería haber un paso previo a la zonificación: identificar cuál es el motivo por el que se quiere ordenar el territorio, es decir, qué tipo de desarrollo se quiere para el país. Si esto no se ha debatido antes, ningún proceso de zonificación tendrá consenso social. Un ejemplo de lo dicho es lo que sucede en Madre de Dios, donde la zonificación es letra muerta porque no dialoga con la realidad, al no considerar la existencia de la minería informal en la zona.

En suma, se llegó a la conclusión de que todo proceso de zonificación y ordenamiento debe dialogar con la realidad económica y social, de lo contrario, no tendrá viabilidad.

De otro lado, en otras intervenciones, se recalcó que los procesos de zonificación contribuyen a tener información sobre las capacidades y características del territorio y deberían ser tomados en cuenta para la toma de decisiones políticas en el país. Sin embargo, en opinión del expositor, aunque se obtenga información útil, los resultados que esta arroje no van a ser respetados ni por el Estado nacional, ni por los actores económicos. Por tanto, concluye que los procesos de ZEE-OT, en las condiciones actuales, son inaplicables.

2. Sobre las áreas naturales protegidas

Ante preguntas de los participantes acerca de la posibilidad de crear nuevas áreas naturales (ANP) protegidas en el país, el expositor manifestó que todavía era posible crearlas, pero que existe un desbalance entre la superficie de éstas y la capacidad del Estado para cuidarlas. A ello agregó que si bien esta es una forma de ordenamiento en la práctica, seguir creando áreas protegidas cuando no se tiene capacidad para gestionarlas, no contribuirá al fortalecimiento de la institucionalidad ambiental.

Sobre el tema, una de las preguntas se refirió a la conservación privada. El especialista opinó que está de acuerdo con el manejo privado de áreas naturales protegidas. Luego mencionó que el manejo de éstas por ong fue limitado por la creación del Fondo Nacional de Promoción de Áreas Nacionales Protegidas -Profonanpe. El problema con el manejo de ANP en manos de empresas privadas en vez de ONG, es que el fin de las empresas es el lucro. Uno de los problemas para la participación privada en la conservación de ANP es que no hay incentivos para el inversor.

3.- Actividades extractivas y megaproyectos

Otro de los temas planteados en la discusión fue cómo frente a un escenario de promoción de megaproyectos y avance de actividades extractivas, se puede planificar el ordenamiento del territorio. Asimismo, cuáles son las oportunidades que pueden darse para integrar políticas e instrumentos de ordenamiento, con las tendencias actuales en la Amazonía. Sobre este punto, el especialista planteó que se debe partir de la realidad: por ejemplo, reconocer que el Perú es un país minero, y que por tanto, no hay que espantarse del que Ministerio de Energía y Minas tenga tanto poder. En este sentido, propone que se debe apuntar a que las actividades extractivas se desarrollen en mejores condiciones tanto ambientales como sociales, para evitar casos como el de Madre de Dios. Y para ello, habría que fortalecer la institucionalidad ambiental en el país, así como revisar todo el marco normativo vinculado al tema ambiental y extractivo.

En relación a los megaproyectos, señaló que algunos no se deberían hacer por la magnitud de sus impactos en la Amazonía. Pero los que se realicen, deberían servir para financiar el desarrollo local y regional, revisando el sistema de distribución de las rentas generadas por estas inversiones, de modo que no se concentren todos los recursos solo en dos o tres municipalidades distritales. Asimismo, se debe garantizar que estas rentas se inviertan de manera adecuada, y hay que reconocer que en muchos casos, los alcaldes no tienen capacidad para gestionarlas.

Otro punto en cuestión es quién debe decidir sobre los megaproyectos y las actividades extractivas. Para Dourojeanni, la población local no es la única que debe decidir sobre el territorio que ocupa, porque el país es de todos y, en ese sentido, lo que se hace o dejar de hacer en este territorio nos afecta a todos. Lo cierto es que a veces las decisiones nacionales no van a ser del agrado de la población local. Este es un debate que debe plantearse.

4.- Agencias Multilaterales y alianzas con ONG

Se planteo la pregunta sobre la posibilidad de incidir en las agencias multilaterales –como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo- para que los procesos de zonificación y ordenamiento territorial que se vienen llevando a cabo tengan mayores recursos y tengan un mayor respaldo, y así sean tomados en cuenta por el Estado. Dourojeanni fue enfático en señalar que los préstamos de estas agencias no van a generar ningún cambio. Asimismo, recalcó la importancia de que exista voluntad política de los gobiernos para implementar cambios e indicó que los nuevos actores en el escenario económico y político internacional son la Corporación Andina de Fomento-CAF o el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil-BNDES, entre otros. El problema es que estas entidades financieras dialogan muy poco con los actores políticos y sociales de los países de la región.

En la discusión, una de las intervenciones destacó que es indispensable replantear las estrategias frente a este tipo de financieras pues hemos sido ingenuos e ineficientes en nuestro acercamiento. Por ejemplo, se recordó que mientras funcionarios del Banco Interamericano de Desarrollo conversaban con expertos peruanos sobre la base del documento Amazonía 2021, paralelamente mantenían negociaciones con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones para desarrollar los proyectos de hidrovías en la Amazonía peruana, cuando se sabe que éstas generan enormes impactos en el ecosistema.

De otro lado, se mencionó que era bastante difícil asociarse con ong brasileñas para trabajar sobre los temas de abastecimiento de energía y las hidroeléctricas; ello, porque si bien éstas están preocupadas por los impactos de los megaproyectos, al mismo tiempo son muy nacionalistas y, en última instancia, se preocupan por la seguridad energética y los beneficios para el futuro de su país. Por tanto, Dourojeanni considera más factible y oportuno generar alianzas con ong de Colombia, Ecuador, Bolivia y de las Guyanas, para formar propuestas en bloque y colocarlas de manera conjunta frente a Brasil y a las agencias financieras.

5. Importancia y viabilidad de los procesos de zonificación y ordenamiento en el Perú

Sobre este tema surgieron posiciones distintas. Algunos, siguiendo el punto de vista expuesto por Dourojeanni, comparten que la ZEE-OT en el Perú es un proceso con muchas deficiencias y limitaciones. Tanto por la capacidad de los gobiernos subnacionales para implementar estos procesos de manera adecuada, como por la falta de presupuesto y la orientación política del gobierno nacional. Sin embargo, los participantes coincidieron en la importancia de los procesos de ZEE-OT; el problema de fondo son las condiciones actuales que no permiten que éstos puedan tener mayor viabilidad en la práctica. Para varios de los presentes, la zonificación y el ordenamiento territorial son en sí mismos procesos que pueden fortalecer la institucional regional y también la gobernabilidad democrática. Asimismo, se considera que son importantes por la información que producen sobre las características, capacidades y limitaciones de los territorios a diferentes escalas.

Otros agregaron lo importante que pueden ser los procesos de ZEE-OT como instrumentos descentralizadores, en tanto deben ser implementados desde los niveles sub nacionales de gobierno y son el único instrumento de gestión que les compete desarrollar en materia de planificación territorial. Asimismo, se señaló que si bien las condiciones no están dadas para que éstos orienten decisiones de políticas en materia de inversiones, es importante ir avanzado para que en los ámbitos regionales y locales exista un referente para futuros procesos de debate y negociación con los actores económicos que buscan invertir y con el gobierno nacional.
 
Una observación en relación a los procesos de ZEE-OT y los gobiernos regionales fue que actualmente se está invirtiendo recursos en este tema, pero se están convirtiendo en procesos muy burocráticos y que suponen una serie de requisitos y pasos previos por cumplir. Por tanto, habría que proponer un modelo más sencillo, que permita ir avanzando en instrumentos y decisiones concretas. En el caso colombiano, por ejemplo, se parte de una decisión política que luego permite avanzar en el ordenamiento.

Finalmente, si bien existen discrepancias sobre su utilidad práctica en el actual contexto político e institucional, existe consenso respecto de que es necesaria la voluntad política para que estos procesos tengan un peso relevante en la planificación futura del desarrollo nacional.

Notas:

(1) En el desayuno participaron: Mariano Castro (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental-SPDA), Manuel Glave (Grupo para Análisis del Desarrollo-GRADE), Mariana Varese (Wildlife Conservation Society –WCS), Avecita Chichón ((Wildlife Conservation Society –WCS), Ernesto Ráez (Centro para la Sostenibilidad Ambiental de la Universidad Cayetano Heredia), Michael Valqui (WWF), Víctor Caballero (Ministerio de Economía y Finanzas), Cinthia Sanborn (Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico), Claudia Viale (Revenue Watch), Rómulo Torres (Forum Solidaridad), Alejadra Alayza (RedGE), Jacqueline Fowks (Ideele Reporteros), Ramiro Escobar (periodista), César Gamboa, (DAR), Patricia Patrón (DAR), Roger Agüero, Javier Torres, María Luisa Burneo y Angela Acevedo de la Asociación SER.

(2) En el caso de la costa lo que se ha hecho es depender de los cursos de los ríos para ocupar un territorio determinado.