Iván Mendoza

Desde hace varios años, de manera paralela al ciclo económico expansivo, el Perú experimenta una alta conflictividad social que los reportes mensuales de la Defensoría del Pueblo ponen en evidencia. Los conflictos socioambientales, especialmente aquéllos desencadenados en torno a la minería son, como se sabe, los de mayor incidencia.

Los protagonistas suelen ser, de un lado, empresas mineras en fase de exploración o explotación de sus concesiones y, de otro lado, poblaciones del entorno dedicadas fundamentalmente a actividades agropecuarias. Tales son, por ejemplo, el caso de los dos  principales conflictos del presente año 2011: Tía María en Arequipa y, justo en estos días en que el país está focalizado en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales, el estallido en el sur del departamento de Puno. En el primero, la movilización de pobladores terminó paralizando, al menos momentáneamente, el desarrollo del proyecto minero de Southern; en el segundo, que implicó la movilización de varios miles de campesinos de la zona aymara hacia la ciudad de Puno, se está en una negociación, luego de graves actos de violencia.

En este último caso, el proceso ha escalado a otro nivel, pues no sólo se trata de la oposición a la presencia de una empresa junior canadiense en el sur del departamento, sino que se ha planteado explícitamente la demanda  de prohibir toda actividad minera en la región. El mismo presidente regional, presionado por la mayoría de sus consejeros y la movilización de organizaciones sociales, se ha visto obligado a firmar una resolución en ese sentido. Como se sabe, posiciones radicalmente antimineras existen en todo el país, pero hasta donde conocemos, es la primera vez que se produce una movilización tan intensa colocando en el centro a este reclamo.

Estos hechos son bastante recurrentes, lo que obliga naturalmente a preguntarse por las causas de los mismos. Sobre esto hay varias respuestas; algunos señalan como culpables a activistas y agitadores políticos externos a las comunidades que, con agendas propias, manipulan a la población. Otra respuesta incide en la falta de comunicación, que limita difundir las ventajas y bondades de la “nueva” minería. Una tercera achaca a la ausencia del estado el desencadenamiento de los conflictos.

Es innegable la presencia de activistas externos a las comunidades (como son externos, por lo demás, las empresas, sus ejecutivos, funcionarios y trabajadores de campo, así como sus inversionistas); no existen tampoco intensas campañas que difundan las bondades de las modernas empresas mineras; y es cierto que el estado está bastante ausente y no actúa como se espera cuando se desencadenan los conflictos. Estas explicaciones, sin embargo, dejan de lado dos aspectos que son claves para entender la conflictividad en torno a la minería y las industrias extractivas en general: por un lado, la manera como los pobladores perciben la presencia de las empresas y; por otro, el modelo de concesión vigente.

En la memoria colectiva campesina, y popular en general, la minería es, después de la hacienda y el gamonalismo, lo peor que le ha ocurrido a la población rural. Es por ello que la percepción de ésta como una amenaza para sus recursos, un peligro de despojo y expulsión de sus tierras, está bastante generalizada. Frente a esto, puede decirse muy esquemáticamente, que las respuestas han sido de tres tipos: a) rechazo general y mayoritario como mecanismo de defensa; b) aceptación condicionada, tratando sin embargo de defender sus recursos; y c) aceptación negociada por algunos dirigentes a espaldas de la mayoría. Estas respuestas varían en función de factores como la historia local, la calidad de los liderazgos comunales y la estrategia misma de las empresas. En todos los casos se evidencia además una gran desconfianza hacia el estado, al que se visualiza mayormente coludido con las empresas, idea que el comportamiento de muchas autoridades y funcionarios públicos han alimentado en estos años.

El modelo de concesiones mineras es otro de los grandes factores que causan el conflicto. Es conocido que en el Perú (como en muchos países), las riquezas del subsuelo pertenecen a la nación, representada por el estado; en virtud de ello, éste entrega territorios como denuncios mineros  a quienes se lo solicitan, siguiendo ciertos procedimientos. La población que allí vivía se enteraba que sus viviendas y tierras estaban sobre yacimientos mineros cuando aparecían los encargados de explorar, y si la veta era explotable, en aplicación del llamado derecho de servidumbre, la gente debía desocupar el área, asumiéndose que recibirían un pago (justo o no) por los recursos que debían abandonar.

Recién en los 90 se introduce la figura de la licencia social, aunque desde luego, ésta no tiene carácter vinculante (legalmente, la población no puede negar la exploración o explotación), y en muchos casos, es practicada como un rito a cumplirse, independientemente de que los asistentes a los talleres o asambleas informativos (en eso consiste la “participación”) sea representativa y mayoritaria, menos aún si sus intereses quedaban efectivamente resguardados. Estas restricciones sin embargo, no han logrado impedir que, de hecho, la población ejerza un derecho de veto, y termine bloqueando los trabajos de las empresas mineras, como ha sucedido en Tambogrande, el cerro Quilish, Majaz, Tía María y ahora Puno. Esto ha mostrado la inviabilidad de la legislación vigente, y la incapacidad del estado para hacerla cumplir, debido a razones políticas y sociales.

La actual coyuntura electoral es propicia para entender la desconfianza e incredulidad generalizada en el país. Como se sabe, una mitad del electorado peruano no cree las promesas y discursos de los candidatos a los que temen y perciben como una amenaza, por más esfuerzos que hagan para persuadirlo de la seriedad, inocuidad y bondad de sus políticas,  mostrándose en cambio dispuesto a aceptar, creer y aplaudir cuanto diga o haga el otro contendor (o contendora). No hay que extrañarse entonces de la bajísima confianza de la población ante la llegada de los mineros, ni de la poca credibilidad que goza el discurso de la nueva minería (respetuosa del medio ambiente y de las comunidades locales).

Frente a esta situación, es legítimo y urgente preguntarse qué se puede hacer para eliminar o reducir sustancialmente la conflictividad resultante de la presencia de las mineras. Una alternativa que hoy gana aceptación en el estado y en las empresas es apostar a desarrollar sistemas de alerta temprana de conflictos, y a difundir las técnicas para la gestión y transformación de los mismos. Con lo valiosa que puede ser, es evidente que  esta apuesta no aborda los temas de fondo (sin considerar de momento la eficacia que puede tener), ya que apuntan básicamente a afrontar las consecuencias mas no las causas de los conflictos.

Una primera lección de la experiencia, y que debe llamar a la reflexión de los políticos y funcionarios del estado, es la necesidad de cambiar la imagen y, desde luego, la práctica del estado; más que ser visualizado como un aliado de las empresas, éste debe ganar legitimidad como garante del interés público, lo que supone defender a la población y brindarle los mecanismos y la confianza necesarios para que ésta sienta que sus intereses van a ser cautelados en la negociación, lo que de ninguna manera significa tener un comportamiento antiempresarial o antiminero. Desafortunadamente, las autoridades del sector no han dado muestras de esto sino más bien de lo contrario (recordemos por ejemplo, los entrampamientos a la dación de una ley de consulta auténticamente participativa). Quizás sea necesario crear un ombudsman o defensor de las comunidades de los entornos mineros, con una institucionalidad que garantice su independencia, el cual se encargaría de identificar problemas, canalizar demandas y solucionar conflictos, con decisiones de carácter vinculante. Modelos como el de la oficina existente en el grupo del Banco Mundial (CAO), OSINERGMIN, la defensoría del asegurado y otras pueden sin duda servir de referentes.

Una segunda lección se refiere al modelo mismo de concesiones. La experiencia de estos años ha demostrado que la viabilidad de la actividad minera pasa por cambiar la normatividad vigente y establecer mecanismos efectivos de participación y consulta para que la población, desde el comienzo mismo del proceso, conozca que el subsuelo de sus territorios va a ser entregado en concesión, y decida de manera libre e informada otorgar la licencia social respectiva.

Una tercera lección enseña que el estado debe desarrollar una estrategia paralela de información y difusión acerca de la naturaleza de la actividad minera, las oportunidades y riesgos que implica, las normas que amparan a la población y las alternativas disponibles para defender sus intereses y decisiones. Esta sería la manera de hacer efectiva la decisión libre y sobre todo informada.

Una cuarta lección de la experiencia evidencia la necesidad de introducir cambios importantes en la manera en que la población de los entornos mineros se beneficia de esta actividad. Para ello habría que introducir mecanismos más efectivos que el canon o los fideicomisos de reciente creación, a fin de lograr que las comunidades accedan a compartir no sólo una parte de los impuestos y las inversiones sociales de las empresas, sino también un porcentaje de las utilidades e incluso del accionariado de las mismas.

Obviamente, esto requiere una voluntad política y una concertación que hasta el momento no existe, pero que es imperativo ir construyendo. Aquí están en juego importantes inversiones, pero también un modelo más inclusivo de desarrollo y la gobernabilidad democrática del país. Mientras no se aborden temas de fondo como los señalados, los conflictos seguirán estallando y el estado seguirá actuando como bombero, apagando las llamas que él mismo contribuye a encender.